“無(wu)廢城市”基(ji)于新(xin)發展(zhan)理念，旨在(zai)推動形成綠色發展(zhan)和生活方(fang)式，持續推進固(gu)體廢物源頭減量和資源化(hua)利用，減少填(tian)埋量，降低固(gu)體廢物環境影(ying)響。

中國作為全球固(gu)體廢物產(chan)生量最大(da)的(de)(de)國家(jia)之一，正經歷著歷史遺留(liu)固(gu)體廢物存量大(da)、年增(zeng)(zeng)量快速增(zeng)(zeng)長的(de)(de)雙重挑戰(zhan)(zhan)。同時，現有固(gu)體廢物管理系統面臨處置壓力大(da)、非法傾倒等(deng)問(wen)題(ti)頻發(fa)的(de)(de)困境。為應對這些挑戰(zhan)(zhan)，提升固(gu)體廢物綜合治(zhi)理水平(ping)，自 2018 年和 2020 年起，我國分別在多個城(cheng)市和地區啟動了 “無廢城(cheng)市 ”建(jian)設工作。

國家(jia)及各省市(shi)相繼出臺了(le)《“無(wu)廢(fei)城(cheng)市(shi)”建設(she)試點(dian)工(gong)作(zuo)(zuo)方案》（以下(xia)簡稱(cheng)“《工(gong)作(zuo)(zuo)方案》”）和(he) 《“十(shi)四五”時期“無(wu)廢(fei)城(cheng)市(shi)”建設(she)工(gong)作(zuo)(zuo)方案》（以 下(xia)簡稱(cheng)“《‘十(shi)四五’工(gong)作(zuo)(zuo)方案》”），并發布了(le)《“無(wu) 廢(fei)城(cheng)市(shi)”建設(she)指(zhi)(zhi)標(biao)體系(xi) （試行(xing)）》（以下(xia)簡稱(cheng)“《指(zhi)(zhi) 標(biao)體系(xi) （試行(xing)）》”）和(he)《“無(wu)廢(fei)城(cheng)市(shi)”建設(she)指(zhi)(zhi)標(biao)體系(xi)（2021 版(ban)）》（以下(xia)簡稱(cheng)“《指(zhi)(zhi)標(biao)體系(xi) （2021）》”） ， 為(wei)各地的建設(she)工(gong)作(zuo)(zuo)提供了(le)政策指(zhi)(zhi)導。 《工(gong)作(zuo)方案》 涵蓋了增量(liang)和存(cun)量(liang)固(gu)體(ti)(ti)廢物的綜(zong)合管(guan)理和治理要求，提(ti)出梳(shu)理工(gong)業固(gu)體(ti)(ti)廢物貯存(cun)和歷史堆(dui)存(cun)等(deng)現狀，推動大(da)宗工(gong)業固(gu)體(ti)(ti)廢物貯存(cun)處(chu)置總量(liang)趨零(ling)增長(chang)。

《“十四(si)五”工作方案》 進一 步(bu)明確了(le)減少尾礦(kuang)庫貯(zhu)存量，加(jia)強貯(zhu)存處置環節環境管(guan)理，推動建設(she)(she)符合國(guo)家有關標準的貯(zhu)存處置設(she)(she)施；開展歷史遺留固體廢(fei)物排(pai)查整治，加快(kuai)解決歷史遺留問題；規范生活垃(la)圾填(tian)埋場(chang)管理(li)(li)，減少(shao)甲烷等溫室氣體排(pai)放(fang)；開展存量建(jian)筑垃(la)圾治理(li)(li)，對堆(dui)放(fang)量較(jiao)大、較(jiao)集中(zhong)的堆(dui)放(fang)點，經治理(li)(li)、評(ping)估達到(dao)安全穩定要求后進行(xing)生態修(xiu)復。

然而，由于“無(wu)廢(fei)城市”概(gai)念(nian)主要源(yuan)于國內外結合(he)的 “循(xun)環(huan)經濟(ji)”模式(shi)，側重于從城市層面推動固體廢(fei)物(wu)綜合(he)整治(zhi)和管理，并聚(ju)焦(jiao)于新產生（增(zeng)量(liang)(liang)）固體廢(fei)物(wu)的資(zi)源(yuan)循(xun)環(huan)利用(yong)和管理，現行建設指標體系(xi)對存量(liang)(liang)固體廢(fei)物(wu)治(zhi)理的引導和考量(liang)(liang)相(xiang)對薄(bo)弱。在國家(jia)(jia)層面的統一部署下(xia)，各(ge)省市(shi)制定了相(xiang)應的“無廢城(cheng)市(shi)”工(gong)作(zuo)方(fang)案(an)和(he)建(jian)設(she)指標(biao)體(ti)系。河北省強(qiang)調尾礦庫(ku)環境風險隱患(huan)和(he)存量(liang)大宗工(gong)業(ye)固體(ti)廢物排查整治(zhi)(zhi)；開展(zhan)建(jian)筑垃(la)(la)圾堆放點環境影響分析，并實(shi)現綜合利用(yong)與生態修復；要(yao)求(qiu)雄安新區(qu)持(chi)續推進“存量(liang)處理全(quan)量(liang)化”建(jian)設(she)。江蘇省提(ti)出規范(fan)生活垃(la)(la)圾填埋場管(guan)理，減少甲烷等溫室氣(qi)體(ti)排放，建(jian)設(she)符(fu)合國家(jia)(jia)標(biao)準的一般工(gong)業(ye)固體(ti)廢物貯存設(she)施，并加快解(jie)決歷史遺留問題，開展(zhan)“清(qing)廢行(xing)動(dong)”專(zhuan)項整治(zhi)(zhi)。

甘肅省開展存量大宗工業固體廢物排查整治。重慶市明確將一般工業固體廢物綜合利用率穩定在 80% 以上，開展工業固體廢物堆存場所全面摸底調查和風險評估，及開展尾礦庫環境污染問題排查。上海市聚焦提高一般工 業固體廢物綜合利用能級，設置一般工業固體廢物貯存處置量實現零增長的目標。 隨著“無廢城市”建設的推進，2024 年國務院發布《關于全面推進美麗中國建設的意見》，首次明確提出(chu)建成“無廢城市(shi)”的(de)要求(qiu)。“無廢城市(shi)” 建設(she)成效(xiao)評價(jia)對于展示各地建設(she)進展、激發(fa)地方(fang)積極性、引領高質(zhi)量建設(she)起著重要作用(yong) 。

為實現(xian)這(zhe)一目標，需(xu)要建(jian)(jian)(jian)立系(xi)(xi)統的建(jian)(jian)(jian)設成效(xiao)評(ping)價(jia)(jia)(jia)體(ti)(ti)系(xi)(xi)，對各(ge)地的建(jian)(jian)(jian)設情(qing)況進(jin)行科(ke)學的評(ping)估(gu)，推動“無廢(fei)城 市(shi)”從(cong)“建(jian)(jian)(jian)設”邁(mai)向“建(jian)(jian)(jian)成”階段。當前建(jian)(jian)(jian)設成效(xiao)評(ping)價(jia)(jia)(jia)研究主(zhu)要依托(tuo)現(xian)行建(jian)(jian)(jian)設指(zhi)(zhi)標體(ti)(ti)系(xi)(xi)開(kai)展(zhan)，研究者們在既有建(jian)(jian)(jian)設指(zhi)(zhi)標體(ti)(ti)系(xi)(xi)框架下(xia)，發(fa)展(zhan)了(le)多(duo)種(zhong)建(jian)(jian)(jian)設成效(xiao)評(ping)價(jia)(jia)(jia)指(zhi)(zhi)標體(ti)(ti)系(xi)(xi)，并在此基(ji)礎上，運用多(duo)種(zhong)方(fang)法進(jin)行建(jian)(jian)(jian)設成效(xiao)評(ping)價(jia)(jia)(jia)和(he)分(fen)析，如熵權(quan)-TOPSIS 法、 “無廢(fei)指(zhi)(zhi)數”的構建(jian)(jian)(jian)、障礙(ai)度(du)分(fen)析等方(fang)法。 這(zhe)些研究逐(zhu)漸形成了(le)從(cong)宏觀全國(guo)省域到具體(ti)(ti)省域，再到城市(shi)間、特定類型城市(shi)和(he)區縣級別的多(duo)層次評(ping)價(jia)(jia)(jia)維度(du)。

這些研究成果印證 了“無廢城市”建設指標體系與建設成效評價體系 間存在“目標設定-過程監測-成效評估”邏輯閉 環體系。前者通過指標系統設計，為實踐提供結構 化導向；后者基于動態監測數據與量化評估模型， 解析目標達成度。然而，既有研究雖(sui)在方(fang)法論工(gong)具開發(fa)層面取得顯著(zhu)突破，但尚未充分關注到現行建設指標體(ti)系存在的“重增(zeng)量(liang)輕存量(liang)”結構性失(shi)衡傾(qing)向(xiang)，導致建設和(he)成(cheng)效評價不(bu)夠系統和(he)完善。

為進一步提升建設和成效評價體系的科學性和系統性，需加強對存量固體廢物治理的考量，優化現有建設指標體系。對此，生態環境部固體廢物與化學品司司長郭伊均也指出，我國(guo)的大宗(zong)固體廢物歷史堆存量大且仍在迅速增加(jia)，建議將其年(nian)度增長速度和(he)歷史堆存總量下降(jiang)目標作為評價“無廢城市”建設的重要指(zhi)標。本研究以優化現行建設指標體系為切入點，探索性提出增設存量固體廢物治理相關指標的建議，結合相關案例，論證增設指標的科學性和可行性。研究旨在通過優化助力建設框架與評價機制，共同聚焦 “增量-存量”協同治理，完善“減污降碳”目標在存量治理維度的制度設計，提升“無廢城市”建設成效評(ping)價的(de)科學性和系統性，為地(di)方(fang)政府加強存量固(gu)體廢物治理的(de)關注度(du)與(yu)資源配置提(ti)供參考(kao)依據(ju)，以期推(tui)動固(gu)體廢物全生命周期“減量化(hua)、 資源化(hua)、無害化(hua)”目標的(de)漸(jian)進(jin)實現，助力城市的(de)綠色轉型和可(ke)持續發展。

2.1 存量固體廢物(wu)治理(li)現(xian)狀(zhuang)

存量固體廢物是城市發展過程中長期積累的固體廢物，其堆積量巨大。國家“無廢城市”建設試點咨詢專家委員會主任委員杜祥琬指出，截至2024 年(nian)，我國各(ge)類固體(ti)廢物累(lei)計堆存量超(chao)過8.0×10¹⁰t， 年產生量近1.2×10¹⁰t，且呈(cheng)現逐年增(zeng)長(chang)趨(qu)勢。

據全國工商聯會(hui)(hui)環(huan)境商會(hui)(hui)2022 年的調研顯示，全國生活垃圾累計堆存量高達 8.0×10⁹ t，占地約 5.5×108 m² 。2021年，存量建筑垃圾達 2.0×10¹⁰ t，大部分未經任何處理便被簡易填埋或露天堆放。2020 年，我國一般工業固體廢物歷史累計堆存量超過6.0×10¹⁰ t，占地超過2.0×10¹⁰ m² 。 面對這一嚴峻形勢，政府陸續出臺了多項政 策和法規強化存量固體廢物治理。2012 年發布的 《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建 設規劃》 首次將存量固體廢物治理納(na)入(ru)建設任(ren)務。 2018 年發布的 《關于做好非正規垃圾堆放點排查 和整治工作的通知》 要求各地重點整治垃(la)圾(ji)山(shan)、垃(la)圾(ji)圍(wei)村(cun)、垃(la)圾(ji)圍(wei)壩和工業(ye)污(wu)染上山(shan)下鄉，積極(ji)消化存量，嚴格(ge)控制增量。2020 年出臺的《中華人民共和國長江保護法》規定，加強對流域內垃圾填埋場、尾礦庫、危險廢物處置場等相關場地的風險隱患調查評估，并采取相應風險防范和整治措施 。

2022 年發布的(de)《危險廢(fei)(fei)物處置(zhi)場(chang)(chang)和垃圾(ji)填埋(mai)場(chang)(chang)地下(xia)(xia)水環境狀(zhuang)(zhuang)況(kuang)調查評(ping)估技術指南》 規(gui)定了(le)危險廢(fei)(fei)物填埋(mai)場(chang)(chang)和生活垃圾(ji)填埋(mai)場(chang)(chang)地下(xia)(xia)水狀(zhuang)(zhuang)況(kuang)初步調查評(ping)估的(de)程序和技術要(yao)(yao)求。2024 年發布的(de)《關于開展(zhan)典型(xing)大(da)宗工(gong)業固體(ti)(ti)廢(fei)(fei)物堆(dui)存場(chang)(chang)所(suo)排查的(de)通知(zhi)》，要(yao)(yao)求各(ge)地開展(zhan)摸(mo)清正規(gui)和非正規(gui)典型(xing)大(da)宗工(gong)業固體(ti)(ti)廢(fei)(fei)物堆(dui)存場(chang)(chang)所(suo)底數(shu)，建立(li)統一的(de)基礎信息數(shu)據(ju)庫等相關工(gong)作。 在此背景下(xia)(xia)，存量固體(ti)(ti)廢(fei)(fei)物治理工(gong)作取得積極進展(zhan)。

2020 年，上海市小昆山鎮將非正規垃圾填埋場生態修復為休閑林地；同年，上海寶山鋼鐵公司完成約1.50×10⁶ t堆存工業固體廢物及建筑垃圾的合規化處置；2021 年，浙江省溫州瑞安市完成飛云江沿岸堆存的超過 1.0×10⁵ t 歷史工業垃圾的清理整治。

但(dan)當前治理(li)工作仍(reng)面臨諸多挑(tiao)戰(zhan)。 2023 年，陜西(xi)省渭南(nan)市48個(ge)村(cun)仍(reng)存(cun)在農村(cun)生活垃(la)(la)圾(ji)違(wei)規(gui)填埋和露天焚燒問(wen)題；廣東省庵(an)埠鎮頻發 一般工業固(gu)體廢物(wu)混入(ru)生活垃(la)(la)圾(ji)事件；2024年6月，中央生態(tai)環(huan)(huan)保督(du)察通報 7個(ge)省市存(cun)在建(jian)筑垃(la)(la) 圾(ji)違(wei)規(gui)處(chu)置(zhi)等問(wen)題，涉及建(jian)筑垃(la)(la)圾(ji)非法傾倒污染環(huan)(huan)境，侵占(zhan)農田(tian)、林地、生態(tai)保育(yu)區及沿(yan)線河道(dao) 等敏感區域，建(jian)筑垃(la)(la)圾(ji)處(chu)理(li)能力不足(zu)，工程(cheng)渣土露天堆(dui)放，以及建(jian)筑垃(la)(la)圾(ji)與工業廢物(wu)、危險廢物(wu)混合處(chu)置(zhi)等違(wei)規(gui)行為(wei)。

2.2 存量固(gu)體廢物治(zhi)理(li)重要性

存(cun)量(liang)固體(ti)廢(fei)物(wu)治理對“無廢(fei)城(cheng)市”建設至關(guan)重要。長期(qi)堆積的(de)存(cun)量(liang)固體(ti)廢(fei)物(wu)不僅占用寶貴(gui)的(de)土(tu)地(di)資源，還對環(huan)境(jing)和安全(quan)造成嚴重威脅(xie)。例如，2009 年深圳下坪生活垃(la)圾填(tian)埋場(chang)因壩體(ti)裂(lie)縫導致污(wu)(wu)泥泄(xie)漏(lou)，污(wu)(wu)染(ran)了(le)15 km 范圍內水土(tu)環(huan)境(jing)并影響下游居(ju)民(min)用水安全(quan)；2015 年深圳光明渣土(tu)受(shou)納場(chang)山體(ti)滑坡(po)事故造成 73 人死亡；2021 年北(bei)京六(liu)里屯(tun)垃(la)圾填(tian)埋場(chang)發(fa)生臭氣擾民(min)事件；同年銀(yin)川市河東垃(la)圾填(tian)埋場(chang)未設置(zhi)滲(shen)濾液收集池，形(xing)成 4.8 hm² 滲濾液匯水面， 威脅黃河水環境安全；2022 年高速公路建設遺留的工程渣土誘發泥石流，導致貴廣高速鐵路列車脫線等。這些事件凸顯了存量固體廢物治理的緊迫性。可通過開采(cai)、篩分再利(li)用存量固體(ti)廢物(wu)，整治歷史遺留(liu)堆放(fang)點，規范(fan)現有固體(ti)廢物(wu)終端處置設施等(deng)措施進行存量固體(ti)廢物(wu)治理。

在政策層面，存量固體廢物治理對實現《“十 四五”工作方案》 提出的減污降碳協同增效目標至關重要。存量固體廢物集中化處理帶來的污染風險放大效應，加之歷史遺留存量固體廢物散亂無序、污染廣泛和難以排查等特點，使其成為污染防治的重點領域。垃圾填埋場是人為甲烷的重要來源之一，《甲烷排放控制行動方案》針對垃圾填埋場提出明確要求：推(tui)進垃圾(ji)處理(li)甲(jia)烷(wan)排(pai)(pai)放控制(zhi)(zhi)工作(zuo)、加強生活垃圾(ji)填埋場綜合整治、強化甲(jia)烷(wan)排(pai)(pai)放控制(zhi)(zhi)監管(guan)、落實(shi)生活垃圾(ji)填埋場污染控制(zhi)(zhi)以及探索利用衛星遙感(gan)等技術(shu)開展(zhan)甲(jia)烷(wan)異(yi)常排(pai)(pai)放監管(guan)等要求。規范存量固體廢物管理是實現 減污降碳戰略的現實需求。 將存量固體廢物治理納入“無廢城市”建設 指標體系，還能夠完善“目標-過程-成效”全周期管理模式，亦有助于系統化提升已開展相關工作城市的建設成效定量評估能力，同時對未開展城市形成激勵機制。這一建設指標優化創新可強化建設階段對存量固體廢物治理的約束性引導作用，又能有效規避基層實踐中可能存在的“建設目標模糊”與“評價追溯剛性”的沖突問題，即前期建設缺乏指標指引與后期實施追溯性評估的系統性矛盾。

為推進“無廢城市”建設成效的科學評估，生態環境部相繼出臺《“無廢城市”建設試點績效評價暫行辦法》及《關于開展 2023 年“無廢城市”建設年度總結工作的通知》等系列政策文件。 然而，杜祥琬團隊研究指出，盡管現(xian)有政策對地方實(shi)踐發揮重要指(zhi)導作用，但全國層(ceng)面仍缺乏統(tong)一的(de)建設成效評價體系 。在此背景下，生態環境部辦公廳于2025年1月16日印發的《“無廢城市”建設進展評價辦法 （試行）》（以下簡稱“《試 行辦法》”） 具有重要意義。《試行辦法》采用指標體系評分法，設置了與存量固體廢物治理直接相關的評價指標，包括“摸清本地(di)(di)各類固體廢物產生、貯(zhu)存、歷史貯(zhu)存、利(li)用、處置等數據”“摸清本地(di)(di)非(fei)正規固體廢物堆存場(chang)所情況”“尾礦庫污染隱患排查發現(xian)問題整(zheng)改完成率”“危險(xian)廢物填埋處置量占(zhan)比”。

這些指標的設置為量化評估存量固體廢物治理成效提供了方法論依據，也直觀體現了 建設成效評價階段對存量固體廢物治理成效量化 評估的現實需求。然而，部分評價指標存在較依賴主觀判斷、評價標準不夠細化等局限性。鑒于當(dang)前該(gai)辦法尚(shang)處于試(shi)行完善(shan)階段且信息公開(kai)有(you)限，及時針對存量(liang)固體廢物治(zhi)理(li)開(kai)展(zhan)建設(she)(she)指(zhi)標優化研究，有(you)助于為更系統地評價和排序“無廢城市” 建設(she)(she)成效提(ti)供參(can)考依據。

總體(ti)而言，提升存量(liang)固體(ti)廢物治(zhi)理(li)在“無廢城 市(shi)”建(jian)設中的(de)受重(zhong)視程度，不(bu)僅有助于改善環(huan)境質量(liang)和減少安全(quan)隱患，還能推動減污降(jiang)碳的(de)協同效(xiao)應(ying)的(de)實現，促進城市(shi)可持(chi)續發(fa)展，助力(li)“無廢城市(shi)” 高標準建(jian)設和建(jian)成，助力(li)生態文明和美麗中國建(jian)設。

3.1 現(xian)有指(zhi)標(biao)體系的不(bu)足

《指(zhi)標(biao)(biao)體系(xi)(xi) （2021）》是目(mu)前最新的“無廢(fei)(fei)城 市(shi)”建(jian)設指(zhi)標(biao)(biao)體系(xi)(xi)，包含(han) 5 個(ge)一級指(zhi)標(biao)(biao) （固(gu)體廢(fei)(fei) 物源頭減量、固(gu)體廢(fei)(fei)物資(zi)源化利用、固(gu)體廢(fei)(fei)物最 終處(chu)置、保障(zhang)能力(li)和群(qun)眾獲得感(gan)）、17 個(ge)二級指(zhi)標(biao)(biao) （覆蓋工業、農業、建(jian)筑業、生活領域(yu)固(gu)體廢(fei)(fei)物）以及 58 個(ge)三級指(zhi)標(biao)(biao)，其中(zhong)包括(kuo)25項必選指(zhi)標(biao)(biao)和33項可(ke)選指(zhi)標(biao)(biao)。

此外，各地可根據自身情況自行設置自選指標。然而，與存量固體廢物治理直接相關指標僅包括“一(yi)般(ban)工業(ye)固(gu)體廢(fei)(fei)物(wu)(wu)綜(zong)合利用率” “工業(ye)危險廢(fei)(fei)物(wu)(wu)綜(zong)合利用率”完成(cheng)大宗工業(ye)固(gu)體廢(fei)(fei)物(wu)(wu)堆(dui)存場(chang)所（含尾礦庫） 綜(zong)合整(zheng)治的堆(dui)場(chang)數量占比”“工業(ye)危險廢(fei)(fei)物(wu)(wu)填埋處置量下降幅度”和(he) “一(yi)般(ban)工業(ye)固(gu)體廢(fei)(fei)物(wu)(wu)貯(zhu)存處置量下降幅度”這 5 項，表明當前建設方案和建設成效評價在存量固體廢物治理方面存在不足。

此外，加強固(gu)體(ti)廢(fei)物(wu)治理能力(li)已逐(zhu)漸成為我國(guo)全(quan)面推進(jin)美麗(li)中國(guo)建設(she)的重要(yao)任(ren)務(wu)，然(ran)而，當前我國(guo)固(gu)體(ti)廢(fei)物(wu)治理體(ti)系(xi) 仍(reng)存在(zai)諸(zhu)多問(wen)題，例如，系(xi)統規劃和統籌機制有待完善、相關法(fa)律法(fa)規標(biao)(biao)準體(ti)系(xi)需要(yao)健全(quan)和市場化(hua)激勵措施(shi)仍(reng)需加強。這(zhe)些(xie)問(wen)題的存在(zai)，使得固(gu)體(ti)廢(fei)物(wu)非法(fa)傾倒(dao)現象時有發(fa)生，同時也反(fan)映(ying)了(le)現行(xing)建設(she)指標(biao)(biao)體(ti)系(xi)對優化(hua)固(gu)體(ti)廢(fei)物(wu)環境管理和綜(zong)合治理效(xiao)能支撐(cheng)的不足(zu)。綜(zong)上，本研究基(ji)于(yu)《指標(biao)(biao)體(ti)系(xi) （2021）》提出了(le)建設(she)指標(biao)(biao)體(ti)系(xi)優化(hua)方案， 具體(ti)內容見圖 1。

《“十四五”時期(qi)“無廢城市”建設工(gong)作方案》

圖 1 “無廢(fei)城市”建設指(zhi)標體系優化思路

3.2 指標體系優化思路

本研究遵循可(ke)統計性(xing)(xing)、代表性(xing)(xing)、科學性(xing)(xing)、全面性(xing)(xing)等指(zhi)標(biao)(biao)(biao)選(xuan)取(qu)原(yuan)則，基于 《指(zhi)標(biao)(biao)(biao)體系(xi) （2021）》增設“存(cun)(cun)量(liang)(liang)固(gu)體廢(fei)物(wu)治理(li)”一級指(zhi)標(biao)(biao)(biao)，細化(hua)為 “存(cun)(cun)量(liang)(liang)生活垃圾治理(li)”“存(cun)(cun)量(liang)(liang)建筑垃圾治理(li)”“存(cun)(cun)量(liang)(liang)工(gong)業(ye)固(gu)體廢(fei)物(wu)治理(li)”3 個(ge)二級指(zhi)標(biao)(biao)(biao)，并新設 6 個(ge)三(san) 級指(zhi)標(biao)(biao)(biao)（4 個(ge)必選(xuan)指(zhi)標(biao)(biao)(biao)，2 個(ge)可(ke)選(xuan)指(zhi)標(biao)(biao)(biao)）。同時， 將《指(zhi)標(biao)(biao)(biao)體系(xi) （2021）》中的“完成大(da)宗工(gong)業(ye)固(gu)體 廢(fei)物(wu)堆存(cun)(cun)場(chang)所 （含(han)尾(wei)礦庫(ku)） 綜合整(zheng)治的堆場(chang)數量(liang)(liang)占比”指(zhi)標(biao)(biao)(biao)納入(ru)“存(cun)(cun)量(liang)(liang)工(gong)業(ye)固(gu)體廢(fei)物(wu)治理(li)”二級指(zhi)標(biao)(biao)(biao)下(xia)，并設為必選(xuan)指(zhi)標(biao)(biao)(biao)，見表 1。

存量固體廢物 包括多種類型的固體廢物，本研究主要關注生活 垃圾、建筑垃圾和工業固體廢物。這 3 類固體廢物(wu)(wu)作為城(cheng)市化(hua)和(he)工業化(hua)進程中的(de)典型產物(wu)(wu)，具有覆(fu)蓋范圍廣、治理關聯度(du)高的(de)特點(dian)，其治理狀(zhuang)況直接(jie)影響城(cheng)市可(ke)持續發展水平和(he)人(ren)居環境質量。 相較(jiao)而言，醫療垃圾與(yu)危(wei)險廢物(wu)已經通過《醫療 廢物(wu)管理條例》和(he)《危(wei)險廢物(wu)經營許可(ke)證管理辦(ban) 法》 等專(zhuan)項法規形(xing)成全流程閉環管理，而農業廢 物(wu)有(you)地域分布特(te)性同時處置模式(shi)具有(you)特(te)殊性，《指標體(ti)系（2021）》中已有(you)與(yu)存量危(wei)險廢物(wu)相關(guan)的指標，故上述 3 類未納入本(ben)研究討論范圍(wei)。

表 1 “無廢城市(shi)”存量固體廢物(wu)治(zhi)理指標

注：*為可選指標(biao)；▲為可運用自上而下衛星遙感、無人(ren)機及(ji)現場(chang)踏勘等手段獲(huo)取數(shu)據。

4.1.1 非正規生活垃圾填埋場整治率

簡易生活垃圾填埋場多建于 20 世紀 90 年代以前，其主要特征是基本上沒有任何環境保護措施，也無建設和運行標準，有較高的環境污染風險。截至 2017 年，我國有 2.7×10⁴ 個簡易垃圾填埋場 。受控生活垃圾填埋場是介于簡易填埋場和衛生填埋場之間的一種填埋場類型，在我國生活垃圾填埋場中也占有較大比例，其主要特征是配備部分環(huan)保(bao)設施，但不齊(qi)全、不完善，或達不到現行國家標準，對(dui)環(huan)境影(ying)響較大(da)。

各地應積極采 取開采再利用、易地搬遷、原位阻隔、完善環保設施等措施整治非正規生活垃圾填埋場，并采用衛星遙感等技術手段巡航監管生活垃圾違法傾倒行為，避免形成新的非正規生活垃圾填埋場。 北京市(shi)在非正規(gui)生活垃圾填(tian)埋場整治方面(mian)取(qu)得(de)了一定(ding)成效(xiao)。2008 年，北京市(shi)14 個(ge)區縣調查(cha)統計出1011處(chu)垃圾堆積量(liang)在200 t 以上的非正規(gui)生活垃圾填(tian)埋場，并對其進行了全(quan)面(mian)勘察和風險評價。

自 2010 年起，逐步(bu)開展了(le) 220 處風險(xian)(xian)等(deng)級為中、高風險(xian)(xian)的非(fei)正規(gui)垃(la)圾填(tian)埋(mai)場(chang)的治理工作。2015 年底(di)，非(fei)正規(gui)垃(la)圾填(tian)埋(mai)場(chang)的治理工作已完成， 非(fei)正規(gui)生活(huo)垃(la)圾填(tian)埋(mai)場(chang)整(zheng)治率(lv)為 100%。

4.1.2 衛生填埋場安全與環境監測達標率

我國第 1 個衛生生活垃圾填埋場建設于 1991 年，盡管衛生生活垃圾填埋場受國家管控，且具備規范的建設標準和運營監測管理，但仍存在堆體失穩滑坡泄漏污染、滲濾液泄漏污染周邊水土、填埋氣逸散污染空氣和誘發爆炸等安全和環境風險。2011年發布的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》首次提(ti)出完善全國(guo)生活垃圾處理設施(shi)建設和運營監控系統(tong)的必要性， 并定期監測(ce)排放物 。然而，隨著時間的(de)推移和環境風險(xian)的(de)積累，這(zhe)些(xie)設施(shi)的(de)潛在(zai)危害仍然存在(zai)。

2021 年 5 月，《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》 指出，“存量填埋設施成為生態環境新的風險點”，凸顯了持續監測和管理的必要性。因此，衛生生活垃圾填埋場運行和封場時， 需要嚴格進行安全與環境相關監測，以實時動態、 直觀地反映出其安全和環境風險狀態。 經(jing)現場(chang)調研發現，浙江省寧波(bo)市海曙區生活(huo)垃圾填埋場(chang)嚴格按照國家標準和規范要求，進行安全(quan)和環境相關(guan)的日(ri)常(chang)監測和監管。監測(ce)內容涵蓋填(tian)埋場(chang)外排水、地(di)表水、地(di)下水、滲(shen)濾液液位、 堆體穩定(ding)性及(ji)空氣質量等(deng)項目。監測(ce)數(shu)據通過數(shu)據平臺和定(ding)期報送監測(ce)報告的方式提交至環保(bao)部門，以確保(bao)安(an)全與(yu)環境風(feng)險(xian)監測(ce)達標(biao)，及(ji)時掌控 和管理風(feng)險(xian)。政(zheng)府通過對全市(shi)范(fan)圍內衛生生活垃(la) 圾填(tian)埋場(chang)的監測(ce)情(qing)況進行調查和統計，便得到其安(an)全與(yu)環境監測(ce)達標(biao)率(lv)指標(biao)數(shu)值。

4.1.3 存量生活垃圾開采再利用率

開采再利用指對填埋場的存量垃圾進行開采、篩分及處置、然后進行土壤修復及開發利用。 非正規及衛生生活垃圾(ji)填埋場(chang)中的存量垃圾(ji)可以通過礦化焚(fen)燒發電、開(kai)挖(wa)篩回再利用(yong)及開(kai)采實(shi)現土地復(fu)墾等(deng)方式進行再利用(yong)。這(zhe)些方法不僅拓展了(le)回收(shou)材(cai)料的來源(yuan)，還(huan)能支持土壤復墾、重新利(li)(li)用(yong)現有(you)填埋場(chang)設(she)施、減輕環境污(wu)染(ran)、清(qing)除存量垃圾(ji)并恢復填埋容量等。Ma 等通過情景(jing)分(fen)析(xi)研究表明(ming)，對(dui)填埋場(chang)中儲存的有(you)機碳(tan)進行開采(cai)和利(li)(li)用(yong)，在我國生活(huo)垃圾(ji)填埋場(chang)實現“負碳(tan)”轉(zhuan)型(xing)過 程中的貢(gong)獻率可達(da) 52.3%。然(ran)而，開采(cai)再(zai)利(li)(li)用(yong)對(dui)周(zhou)邊環境影響較大，容易引(yin)起二次污(wu)染(ran)，因(yin)此必須 在進行詳細(xi)評估并建立完善保障措施后方可實施。

對于污(wu)染風險(xian)較(jiao)高的(de)(de)非正規填埋場，尤(you)其(qi)是在(zai)我(wo)國(guo)(guo)東部城市垃圾(ji)焚燒處(chu)(chu)理(li)(li)能力有富余且(qie)全國(guo)(guo)垃圾(ji)焚燒處(chu)(chu)理(li)(li)能力快(kuai)速增長的(de)(de)情(qing)況下，開采(cai)治理(li)(li)是 一種較(jiao)為可行(xing)的(de)(de)解決方(fang)案(an)。 垃圾(ji)開采(cai)再(zai)利(li)(li)(li)用技術起源于國(guo)(guo)際(ji)實踐：以色列(lie)于 1953 年首次報道(dao)了(le)垃圾(ji)開采(cai)再(zai)利(li)(li)(li)用；美(mei)國(guo)(guo)在(zai) 1986 年首次實施填埋場開采(cai)再(zai)利(li)(li)(li)用，旨在(zai)解決地下水污(wu)染問題、增加(jia)填埋庫(ku)容、降低(di)封場成本、 回收可再(zai)利(li)(li)(li)用物(wu)料(liao)并用于焚燒廠發電。

我國在 2010 年發布了 GB/T 25179—2010 生活垃圾填埋場穩定化場地利用技術要求，將填埋場地利用規劃分為低、中、高度利用。2014—2018 年，全(quan)國投(tou)資(zi)額達到千萬元的垃圾填埋場治理項目中，約有 64% 采用了篩(shai)分綜合利用技(ji)術。2022 年，《生活垃圾填埋場污染控制標準》（征求意見稿） 發布，增加了開采再利用的技術要求，開挖填埋垃圾成為填埋場封場后“再利用”的一種方式。 2023 年，《存量填埋設施治理工程項目建設標準》 （征求意見稿） 發布，提出了針對存量填埋設施的 開采搬遷處理要求。2024 年，GB 16889—2024 生 活垃圾填埋場污染控制標準正式發布，原征求意見稿中關于開采再利用的技術要求調整為生活垃圾填埋場土地開發利用的技術要求。當前，存量垃圾的(de)開采再利(li)用逐(zhu)漸受(shou)到關注和重視，相(xiang)關技 術和(he)標準體系處(chu)于探(tan)索發展階段。

徐州、昆明兩地的生活垃圾填埋場進行了存量生活垃圾開采再利用。徐州某生活垃圾填埋場的堆體體量約(yue)為(wei) 3.532×10⁵ m³，開采(cai)再利用垃圾 2.532×10⁵ m³ ；該填埋場對垃圾堆體進行好氧預處理，篩分后的垃圾分別進行外運焚燒、腐殖土原位環保填埋和無機骨料回收利用。昆明某生活垃圾填埋場堆體體量約為 6.5×10⁵ m³ ，全部進(jin)行了開(kai)采再(zai)利(li)用；該填(tian)(tian)埋(mai)場(chang)(chang)將垃圾(ji)開(kai)采(cai)(cai)篩分(fen)后，運(yun)送(song)至(zhi)發電廠焚燒和環保回填(tian)(tian)，最后覆土綠化原場(chang)(chang)地供 市民游玩。政府(fu)通過(guo)對全市生活垃圾(ji)填(tian)(tian)埋(mai)場(chang)(chang)的體 量與開(kai)采(cai)(cai)再(zai)利用量進行調查和統計，即可計算(suan)出(chu)生活垃圾(ji)填(tian)(tian)埋(mai)場(chang)(chang)開(kai)采(cai)(cai)再(zai)利用率指(zhi)標數(shu)值(zhi)。

4.1.4 生活垃圾填(tian)埋場碳排放強度降低(di)幅(fu)度

生(sheng)活(huo)垃圾(ji)中的(de)(de)(de)(de)有(you)機物(wu)在(zai)微(wei)生(sheng)物(wu)分解(jie)作(zuo)用下可以長(chang)時間持(chi)續生(sheng)成大(da)量填埋(mai)氣(qi)，主(zhu)要(yao)成分為甲(jia)烷和二(er)氧化碳(tan)，生(sheng)活(huo)垃圾(ji)填埋(mai)場(chang)是(shi)全球第(di)三(san)大(da)甲(jia)烷 溫室氣(qi)體排(pai)放(fang)源 。甲(jia)烷是(shi)我國最主(zhu)要(yao)的(de)(de)(de)(de)非(fei)二(er)氧 化碳(tan)溫室氣(qi)體，100 年時間尺度下，其增溫效(xiao)應(ying)是(shi) 二(er)氧化碳(tan)的(de)(de)(de)(de) 27 倍(bei)。固體廢(fei)物(wu)管理與(yu)(yu)溫室氣(qi)體的(de)(de)(de)(de)產密切(qie)相(xiang)關(guan)，“無廢(fei)城市”理念與(yu)(yu)“雙碳(tan)”目標(biao)高度契(qi)合，通(tong)過(guo)協同治理可以推進我國雙碳(tan)目標(biao)的(de)(de)(de)(de)實(shi)現(xian)(xian)。現(xian)(xian)有(you)的(de)(de)(de)(de)“無廢(fei)城市”建設理念側(ce)重(zhong) 從減少原(yuan)材料使用和廢(fei)物(wu)產生(sheng)來(lai)實(shi)現(xian)(xian)降碳(tan)效(xiao)果。 在(zai)《指標(biao)體系 （2021）》中，與(yu)(yu)碳(tan)排(pai)放(fang)直(zhi)接相(xiang)關(guan)的(de)(de)(de)(de) 指標(biao)只有(you)“相(xiang)關(guan)工業(ye) （重(zhong)點） 企(qi)業(ye)的(de)(de)(de)(de)碳(tan)排(pai)放(fang)強 度” 。然而，生(sheng)活(huo)垃圾(ji)填埋(mai)場(chang)作(zuo)為碳(tan)排(pai)放(fang)的(de)(de)(de)(de)主(zhu)要(yao)來(lai)源之一，同樣具有(you)重(zhong)要(yao)的(de)(de)(de)(de)控(kong)制潛力。通過(guo)減少增量和(he)存量生活垃(la)圾(ji)、提升填(tian)埋(mai)氣(qi)(qi)收集率(lv)、排查填(tian)埋(mai)氣(qi)(qi)泄(xie)漏源、提升填(tian)埋(mai)氣(qi)(qi)燃(ran)燒(shao)率(lv)、使用生態型(xing)土質覆蓋、優(you)化規范填(tian)埋(mai)作業等(deng)措施，可以減少填(tian)埋(mai)氣(qi)(qi)排放。

Ma 等的研究結果表明， 我國(guo)填埋場歷史碳(tan)存量高達 5.0×10⁸t，通過綜合使用填埋(mai)(mai)處(chu)置減量、填埋(mai)(mai)氣收集以(yi)及填埋(mai)(mai)場修復治理等措施，我(wo)國(guo)生活垃圾填埋場(chang)有望在 2030 年實現“負碳(tan)”轉型。

生活垃圾(ji)填埋場的(de)碳(tan)排放(fang)強度核算可采(cai)用自下(xia)(xia)而上(shang)基于碳(tan)排放(fang)因子的(de)方法(fa)或(huo)自上(shang)而下(xia)(xia)衛星(xing)遙感(gan)和無人機監測(ce)方法(fa)核算。自下(xia)(xia)而上(shang)排放(fang)因子法(fa)基于生產或(huo)消費活動(dong)統計數據，采(cai)用聯合國政府間氣(qi)候變化(hua)專門委員會(hui)（IPCC 提供(gong)的(de)碳(tan)排放(fang)核算模型計算碳(tan)排放(fang)量。目前該方法(fa)應用比較廣泛，其缺點(dian)是測(ce)算復雜，需要大(da)量(liang)基礎統計數(shu)據，并且忽(hu)略(lve)了因覆蓋(gai)膜破損、填埋氣收(shou)集(ji)系統收(shou)集(ji)率低(di)等原(yuan)因導致(zhi)的填埋氣泄漏量(liang)， 測(ce)算結果(guo)和實(shi)際情況存在差異。

自上而下方法則通過衛星遙感和無人機監測，實測排放源的數據 來確定碳排放量，盡管成本較高，但其優點在于測算評估迅速，且貼近實際排放情況。 基于 IPCC 一階衰減模型，計算得出 2015 年和 2020 年浙江省生活垃圾填埋場甲烷排放量。 模型參數采用 IPCC 默認值 ，浙江省的城市生活垃圾物理組成成分數據引自文獻 ，浙江省每年的生活垃圾填埋量取自 《中國統計年鑒》。計算結果顯示，2015年和2020年浙江生活垃圾填埋場甲烷排放量分別為 1.89×10⁵ t 和 1.67×10⁵ t。以 2015 年為基準年，2020 年浙江省生活垃圾填埋場碳排放強度降幅為 11.6%。

（存量建筑垃圾堆放點整 治率） 《“十四五”循環經濟發展規劃》 提出，建筑 垃圾綜合利用率要在 2025 年達到 60%。這一目標相對較低，且目前我國建筑垃圾綜合利用率也較低 。隨著城市化建設的不斷推進，建筑垃圾的產生和消納需求持續增加。然而，由于建(jian)筑垃圾產(chan)生(sheng)量大，而消納場地有限(xian)且綜合利用率(lv)提升緩(huan)慢，許多地區(qu)面臨著產(chan)生(sheng)和消納不(bu)平(ping)衡的問題。 這種不平衡現象導致亂堆亂放增加，進而引發了 安全隱患和環境污染問題。除了提升建筑垃圾的消納能力，還需要加強對亂堆亂放現象的監管， 確保建筑垃圾得到規范處理和有效利用。

目前， 我國亟需掌握存量建筑垃圾堆放點的空間布局現狀，排查其數量、地理位置、面積等信息，對其進行監管和整治。存量建筑垃圾堆放點具有隱蔽、突發、時空尺度大的特性，結合衛星遙感、航空無人機遙感和地面調查監測等手段，對存量建筑垃圾堆放點安全和環境風險管控具有重要現實意義。 劉欣等基于谷歌地球與 GIS 軟件，在北京 市昌平區識別出 297個存量建筑垃圾堆放點，分析其空間分布特征，并計算這些堆放點的總面積為 1.5882×106 m² 。2023 年，浙江省遂昌縣通過開 展非正規垃圾堆放點排查、衛星遙感監測等手段，嚴厲打擊非法傾倒和處置固體廢物行為，核查整治了18 個存在亂堆放問題的點位。2023 年浙江省岱山縣通過衛星遙感監測點位核查出疑似固體廢 物露天堆放圖斑 53 個，經現場核(he)實出(chu)19 個固(gu)體廢物露(lu)天堆(dui)放(fang)點，主要(yao)涉及石(shi)材加工廢料亂(luan)堆(dui)放(fang)、建筑垃(la)圾亂(luan)傾倒等。政府通過對全市建(jian)筑垃(la)圾堆放(fang)點(dian)(dian)的數量與(yu)整治情況進(jin)行(xing)調(diao)查和統計，即(ji)可(ke)計算出存量建(jian)筑垃(la)圾堆放(fang)點(dian)(dian)整治率指標數值(zhi)。

（存量工(gong)業固體廢物堆放點整治(zhi)率） 目前，我國部分地區存在(zai)工業(ye)固體廢物(wu)產生 和(he)消納(na)不平衡、綜合(he)利(li)用率較低等問題，導致非法轉移、利用、處置(zhi)、傾(qing)倒工業(ye)固體(ti)廢(fei)物現象頻發(fa)。盡管國家正在努力減少工業(ye)固體廢物產生量并(bing)提升綜(zong)合(he)利(li)用(yong)率，但這些問題仍(reng)需時間(jian)來解決(jue)。在此期(qi)間，存量工(gong)業固體廢物堆放點依(yi)然可能頻繁產生(sheng)。因(yin)此，亟需對存量工業固體廢物堆放點(dian)進行全面排查和整治。

當前，工業固(gu)體廢物排查和監管工作主(zhu)要(yao)通過企業申報(bao)、人工監察和信訪舉報(bao)等途徑進(jin)行，但存在企業少報(bao)、不報(bao)的情況。此外，大多違規(gui)工業固(gu)體廢物堆(dui)放點相(xiang)對隱(yin)蔽和分散，難以(yi)掌握其實際情況。利用遙感手(shou)段監(jian)測(ce)存量工業固(gu)體廢(fei)物堆(dui)放(fang)點具(ju)有(you)覆蓋面積大、數(shu)據更新及時、節約成(cheng)本等(deng)(deng)優勢，可(ke)綜合運用衛(wei)星遙感、無人機(ji)及現場踏勘等(deng)(deng)手(shou)段，建立常態(tai)化“天+空(kong)+地”存量工業固(gu)體廢(fei)物堆(dui)放(fang)點排查機(ji)制，進行排查整(zheng)治。

2018 年以來(lai)，生態環境部連續3年組織(zhi)開(kai)展長(chang)(chang)江經(jing)濟(ji)帶(dai)“清廢(fei)行動”，依托遙感技術，系統排(pai)查并整治長(chang)(chang)江流域的(de)固(gu)體廢(fei)物(wu)傾倒(dao)問題。行動期 間共發現(xian) 3 252 個(ge)問題點位，整改(gai)完成(cheng)率達到 99%。在 2018 年的(de)排(pai)查中(zhong)，行動覆蓋(gai)長(chang)(chang)江經(jing)濟(ji)帶(dai) 11 個(ge)省 （市） 的(de) 78 個(ge)地級(ji)市，共排(pai)查出(chu)1308 個(ge) 固(gu)體廢(fei)物(wu)堆(dui)放點，其中(zhong)包括 258 個(ge)工業固(gu)體廢(fei)物(wu)堆(dui)放點。

截至2019 年(nian)1月，完成(cheng)整(zheng)改1304 個問(wen)(wen)題(ti)點位(wei)，整(zheng)改率(lv)為 99.7%。2021 年(nian)以來(lai)，生態(tai)環境(jing)部連續(xu) 4 年(nian)開展黃(huang)河流域“清廢行動”，通(tong)過無人機和衛星遙感影像技術，結合群眾信訪舉報等多種手段，深入排查并整(zheng)治黃(huang)河流域固體廢物(wu)傾倒問(wen)(wen)題(ti)。2021 年(nian)共排查出(chu) 459 個問(wen)(wen)題(ti)點位(wei)，其中工(gong)業固體廢物(wu)堆放點 42 個，整(zheng)治率(lv)為 100%。

我國“無廢(fei)城(cheng)市(shi)”建(jian)設(she)工作方案(an)和(he)指(zhi)標體系(xi)在試點實踐中(zhong)為城(cheng)市(shi)固體廢(fei)物治理(li)提供(gong)了科(ke)學基礎和(he)創新引領。隨著建(jian)設(she)范圍的擴展和(he)治理(li)需求(qiu)的深化，建(jian)設(she)指(zhi)標體系(xi)的動態優化成為完善頂(ding)層設(she)計的現(xian)實需求(qiu)。

將“存(cun)量固體廢(fei)物治(zhi)理”指標(biao)(biao)納(na)入(ru)現行(xing)建設指標(biao)(biao)體系，可(ke)系統實現三重(zhong)遞進式優化：首(shou)先，強(qiang)化“無廢城市”建設(she)在存(cun)量固(gu)體廢物治理維度的系(xi)統推進能力(li)；其次，完善成(cheng)效 評價中存量固體(ti)廢物治理的科學(xue)量化；最后，規避(bi)“前端(duan)(duan)建(jian)設目標模糊”與“后端(duan)(duan)評價追溯剛(gang)性” 的(de)管理(li)矛(mao)盾。本研究提出(chu)的(de)“存量(liang)固體廢物治(zhi)理(li)”指標，通過理(li)論框架構建(jian)與典型(xing)實(shi)(shi)證(zheng)案例的(de)交互驗證(zheng)，為優化“無廢城市(shi)”建(jian)設指標體系(xi)的(de)科學(xue)性與系(xi) 統性提供了(le)實(shi)(shi)踐路徑。

需強調的是，實踐應用中需統籌考量城市間的差異性及數據的可獲得性、 可靠性等現實約束。針對(dui)傳統(tong)(tong)統(tong)(tong)計(ji)調(diao)查(cha)方法存在成本高、數(shu)(shu)據客觀性受限等(deng)固有缺陷，建議推(tui)動建設自上而下的(de)衛星遙感、無人(ren)機航測(ce)和地(di)面調(diao)查(cha)監測(ce)三級協同數(shu)(shu)據采集(ji)機制，以提升數(shu)(shu)據采集(ji)效率。 未來研究應通過驗證性工作推動指標從理論向實踐應用的有效轉化，從而為城市可持續發展 提供科學依據，這一轉化過程是未來研究的重點方向。期望在“十五五”時期，“無廢城市”建設進一步聚焦存量固體廢物治理，突出存量固體廢物“減量化、資源化、無害化”內涵，推動各地加大對存量固體廢物治理的重視和投入，促進 “無廢城市”高標準建設和建成。