用系統的觀點來看垃圾分類，必須得去考慮生產銷售的前端和處理能力的后端。

2019年7月1日起，當年1月末由上海市十五屆人(ren)大二次會(hui)議表(biao)決通(tong)過的《上海市生活垃(la)圾(ji)管理(li)條(tiao)例(li)》開始實施。該條(tiao)例(li)被稱為“史上最嚴(yan)垃(la)圾(ji)分類措施”，個人(ren)或單位未按規定分類投(tou)放垃(la)圾(ji)的，都將面臨處罰。

圖(tu)為(wei)2019年7月26日，北京朝陽區后(hou)現(xian)代城，志愿者在該小區內宣傳新(xin)垃圾分類方(fang)法。東方(fang)IC圖(tu)

這份垃圾管理(li)條例正式實施(shi)(shi)前(qian)，輿論一(yi)度(du)懷疑(yi)其能否得到(dao)有效落實，但事實證明這樣的(de)擔心大體(ti)是多余的(de)。10月(yue)10日，上海(hai)市(shi)(shi)綠化和市(shi)(shi)容管理(li)局發布的(de)上海(hai)生活垃圾分類(lei)成績單(dan)顯(xian)示(shi)，居民普遍參與垃圾分類(lei)，部分居住區的(de)居民習(xi)慣養(yang)成良好，已(yi)不(bu)需志(zhi)愿者值守；居住區垃圾分類(lei)達(da)標(biao)(biao)(biao)率快速提(ti)高，三(san)季度(du)（即該條例正式實施(shi)(shi)的(de)三(san)個(ge)月(yue)間(jian)）居住區達(da)標(biao)(biao)(biao)率由2018年年底的(de)15%提(ti)升至80%。不(bu)僅(jin)如(ru)此，單(dan)位達(da)標(biao)(biao)(biao)率也(ye)明顯(xian)提(ti)升，總體(ti)達(da)到(dao)87%。

事實(shi)上(shang)，早在2000年，全國(guo)已有八個(ge)城(cheng)市(shi)開始進行(xing)(xing)相關試點工作，北京、上(shang)海、廣州(zhou)、深(shen)圳(zhen)四(si)大國(guo)內一線城(cheng)市(shi)在試點之列。《北京市(shi)生活垃圾(ji)(ji)管理(li)(li)條例(li)(li)》早在2012年3月(yue)就(jiu)開始施(shi)行(xing)(xing)，其(qi)修(xiu)訂工作正(zheng)在進行(xing)(xing)。2018年7月(yue)1日起，《廣州(zhou)市(shi)生活垃圾(ji)(ji)分類管理(li)(li)條例(li)(li)》施(shi)行(xing)(xing)。在深(shen)圳(zhen)，有關生活垃圾(ji)(ji)分類投放的規定草(cao)案已完成向社會征求意見，立法工作正(zheng)積極進行(xing)(xing)當中(zhong)。

近年(nian)來，生(sheng)活垃(la)圾(ji)分(fen)(fen)類(lei)工作(zuo)在更多城(cheng)(cheng)市更廣泛推開(kai)。2017年(nian)3月，國家發改委、住建部發布《生(sheng)活垃(la)圾(ji)分(fen)(fen)類(lei)制(zhi)度實(shi)(shi)施(shi)方案》，要求在全國46個城(cheng)(cheng)市先行實(shi)(shi)施(shi)生(sheng)活垃(la)圾(ji)強制(zhi)分(fen)(fen)類(lei)。2019年(nian)6月，住建部等九部門聯合印發通知，決定(ding)自2019年(nian)起在全國地級(ji)及(ji)以上(shang)城(cheng)(cheng)市全面(mian)啟動生(sheng)活垃(la)圾(ji)分(fen)(fen)類(lei)工作(zuo)，到2020年(nian)底46個重點城(cheng)(cheng)市將(jiang)基(ji)本建成(cheng)垃(la)圾(ji)分(fen)(fen)類(lei)處(chu)理系統，到2025年(nian)，全國地級(ji)及(ji)以上(shang)城(cheng)(cheng)市基(ji)本建成(cheng)生(sheng)活垃(la)圾(ji)分(fen)(fen)類(lei)處(chu)理系統。

從(cong)垃圾轉運站的(de)設(she)置到(dao)定(ding)時投放點的(de)配備，從(cong)分門別(bie)類的(de)送(song)桶進門到(dao)紅袖章(zhang)志愿者從(cong)旁指(zhi)導，看得出來(lai)，各級政府已經(jing)下定(ding)移風易(yi)俗的(de)決心。

實施垃圾分類，是大勢(shi)所(suo)趨。無(wu)論(lun)從資(zi)源(yuan)經濟還是生態(tai)保護的角度去考慮，我(wo)們國(guo)家(jia)的垃圾分類確(que)實到(dao)了(le)不(bu)得不(bu)推的節點。但(dan)哪個時點推什么、以怎(zen)樣(yang)的方(fang)式去推，這些都不(bu)只需要政府資(zi)源(yuan)調配的魄力(li)，更考驗政府系統治理的能力(li)，檢驗執政者(zhe)依法行(xing)政的擔當(dang)。

垃(la)圾分類作為系(xi)統工程

以我們經常談到(dao)(dao)的(de)(de)(de)垃圾分(fen)類(lei)典范——鄰(lin)國(guo)日(ri)(ri)本為例，盡管日(ri)(ri)本人做事素以細(xi)致名(ming)世(shi)，但日(ri)(ri)本的(de)(de)(de)垃圾分(fen)類(lei)從最初可燃與否(fou)的(de)(de)(de)粗分(fen)，到(dao)(dao)如今幾(ji)(ji)十種垃圾的(de)(de)(de)細(xi)分(fen)，也(ye)經過了幾(ji)(ji)十年的(de)(de)(de)光景。直到(dao)(dao)現在，日(ri)(ri)本的(de)(de)(de)地方政府每隔幾(ji)(ji)年都(dou)還會(hui)再進一步細(xi)分(fen)垃圾種類(lei)，但每次也(ye)總不(bu)免(mian)遭(zao)到(dao)(dao)分(fen)類(lei)繁瑣的(de)(de)(de)怨懟。

環境(jing)當然要保護，生態也應該維持，但(dan)垃(la)(la)(la)圾怎么分(fen)類，從指導理念一(yi)直(zhi)到(dao)處理能力(li)，從來就(jiu)是(shi)一(yi)個系統問題。日(ri)本最初區(qu)分(fen)垃(la)(la)(la)圾為(wei)可燃不可燃兩類，就(jiu)是(shi)建立在各(ge)地方(fang)(fang)政府焚燒(shao)、填埋(mai)等各(ge)種分(fen)類處理能力(li)的(de)(de)前提上。例如早期橫濱因(yin)為(wei)有強(qiang)力(li)焚燒(shao)爐，不可燃垃(la)(la)(la)圾都(dou)(dou)(dou)從焚燒(shao)灰燼中再(zai)取出，所以(yi)垃(la)(la)(la)圾收集就(jiu)跟(gen)其他都(dou)(dou)(dou)、道、府、縣（實施(shi)地方(fang)(fang)自(zi)(zi)治的(de)(de)第一(yi)級行政區(qu)劃）都(dou)(dou)(dou)不同。各(ge)基(ji)層地方(fang)(fang)政府都(dou)(dou)(dou)須(xu)以(yi)自(zi)(zi)身的(de)(de)財力(li)來處理垃(la)(la)(la)圾，也因(yin)此(ci)，一(yi)直(zhi)到(dao)今天，日(ri)本各(ge)市、町、村（實施(shi)地方(fang)(fang)自(zi)(zi)治的(de)(de)第二級行政區(qu)劃）的(de)(de)垃(la)(la)(la)圾分(fen)類標準(zhun)也都(dou)(dou)(dou)并(bing)不完全相同，原因(yin)就(jiu)是(shi)有意義的(de)(de)居民垃(la)(la)(la)圾分(fen)類必須(xu)以(yi)后端(duan)的(de)(de)垃(la)(la)(la)圾處理能力(li)為(wei)基(ji)準(zhun)。

日本(ben)的(de)(de)(de)垃(la)(la)圾分(fen)類(lei)(lei)(lei)，后來從可燃與不(bu)可燃中再分(fen)出可回收(shou)物等細(xi)項，是(shi)因為實施(shi)垃(la)(la)圾分(fen)類(lei)(lei)(lei)一(yi)段時間過后發(fa)現(xian)，不(bu)可燃垃(la)(la)圾的(de)(de)(de)填(tian)埋場所已嚴重不(bu)足，且可燃垃(la)(la)圾的(de)(de)(de)燃燒帶(dai)來大(da)規模的(de)(de)(de)污染(ran)，因此與細(xi)分(fen)垃(la)(la)圾同(tong)步(bu)進行的(de)(de)(de)，是(shi)縮(suo)短各類(lei)(lei)(lei)垃(la)(la)圾的(de)(de)(de)收(shou)集時間。顯而(er)易見，這些措施(shi)的(de)(de)(de)推行，使得日本(ben)的(de)(de)(de)垃(la)(la)圾分(fen)類(lei)(lei)(lei)制度在(zai)方便分(fen)類(lei)(lei)(lei)處理這一(yi)原(yuan)本(ben)功能的(de)(de)(de)基礎(chu)上，加上了(le)倒逼垃(la)(la)圾生產者減少產量的(de)(de)(de)任務。但同(tong)時，垃(la)(la)圾分(fen)類(lei)(lei)(lei)的(de)(de)(de)嚴格(ge)化(hua)、收(shou)集時間的(de)(de)(de)短縮(suo)化(hua)，也帶(dai)來了(le)違法(fa)丟棄垃(la)(la)圾的(de)(de)(de)新問(wen)題，盡(jin)管立法(fa)上對這種行為甚至(zhi)已不(bu)惜動用刑(xing)法(fa)以入罪(zui)，但至(zhi)今這個問(wen)題還是(shi)沒有辦法(fa)得到完全的(de)(de)(de)解(jie)決。

日本的(de)(de)(de)經驗與教(jiao)訓都顯(xian)而易見。一(yi)(yi)方面(mian)，如果垃圾(ji)分(fen)類的(de)(de)(de)理(li)念不(bu)明確，后端(duan)分(fen)類處理(li)的(de)(de)(de)系統不(bu)配(pei)套，居民分(fen)類這一(yi)(yi)端(duan)做(zuo)得(de)越多越好(hao)，反(fan)而有可能越是(shi)徒勞大眾；另一(yi)(yi)方面(mian)，任(ren)何重大制度的(de)(de)(de)推行其實都需要得(de)當的(de)(de)(de)步(bu)驟與相應的(de)(de)(de)時間，刑罰(fa)作為最嚴厲的(de)(de)(de)配(pei)套制裁固然可應時急，但是(shi)固本培(pei)元還是(shi)需要循序漸進的(de)(de)(de)耐(nai)心。

如果再(zai)(zai)從居(ju)民(min)分(fen)類出發往前端看，對生(sheng)活垃圾而言(yan)，除(chu)卻(que)廚余垃圾，大部分(fen)其實(shi)都是工業制(zhi)品，便利居(ju)民(min)分(fen)類的(de)(de)最(zui)便捷的(de)(de)方式，就(jiu)是強制(zhi)工業制(zhi)品標(biao)示自身產生(sheng)的(de)(de)廢棄(qi)物種類；把成(cheng)本分(fen)攤到再(zai)(zai)前端的(de)(de)生(sheng)產者(zhe)，顯(xian)然也(ye)要比運動式的(de)(de)宣導有效得多。

筆者想說的(de)(de)是，用系(xi)統的(de)(de)觀點來看(kan)垃(la)圾(ji)分類，就不能(neng)只是寄希望垃(la)圾(ji)分類的(de)(de)宣(xuan)傳教育和廣大居(ju)(ju)民的(de)(de)道(dao)德良知，而必須得(de)去考慮生產銷售的(de)(de)前端和處(chu)理能(neng)力的(de)(de)后端。居(ju)(ju)民分類也不過(guo)是這整個體系(xi)中的(de)(de)一環(huan)，倘若不顧頭尾把所有的(de)(de)重壓扣在這一環(huan)，最(zui)后的(de)(de)結果很可(ke)能(neng)事倍而功半，斷非可(ke)長可(ke)久之計。

垃圾分類(lei)中的私權保(bao)障

如果說系統治理(li)考驗執政者(zhe)處理(li)此事的(de)智慧(hui)，那么分(fen)類推行(xing)中的(de)私權保障則考驗執政者(zhe)依法行(xing)政的(de)耐心(xin)。

在(zai)其(qi)他很(hen)多國(guo)家的(de)(de)(de)街頭，我(wo)們(men)經(jing)常能看到(dao)這樣的(de)(de)(de)場景：垃(la)圾(ji)收集(ji)(ji)車開過，周(zhou)圍居(ju)(ju)民(min)就齊齊步出(chu)家門，按照分(fen)類(lei)(lei)投放的(de)(de)(de)時間丟棄垃(la)圾(ji)。但(dan)在(zai)我(wo)國(guo)，因為地權制度(du)與其(qi)他國(guo)家大不相同，城市(shi)絕大多數居(ju)(ju)民(min)的(de)(de)(de)居(ju)(ju)住形態是(shi)(shi)各個住宅小區(qu)，于(yu)是(shi)(shi)我(wo)們(men)很(hen)難(nan)想象，一(yi)個上(shang)千(qian)人(ren)居(ju)(ju)住的(de)(de)(de)小區(qu)，其(qi)居(ju)(ju)民(min)在(zai)同一(yi)時點一(yi)起丟垃(la)圾(ji)。人(ren)車分(fen)離(li)的(de)(de)(de)小區(qu)甚至連(lian)垃(la)圾(ji)車都未必能開進(jin)去。于(yu)是(shi)(shi)很(hen)多小區(qu)在(zai)基層政(zheng)府的(de)(de)(de)指導下開始在(zai)小區(qu)內(nei)設置分(fen)類(lei)(lei)垃(la)圾(ji)桶，先定時進(jin)行小區(qu)內(nei)部(bu)的(de)(de)(de)垃(la)圾(ji)分(fen)類(lei)(lei)，再由小區(qu)物業配(pei)合垃(la)圾(ji)車在(zai)特定地點集(ji)(ji)中收集(ji)(ji)并運走。

不過(guo)，由于多數小區的(de)規劃從來也(ye)就沒有分(fen)類(lei)垃圾桶放(fang)置之地(di)，大量小區物業就只能在政府的(de)指導下，以一(yi)紙公示變(bian)更占(zhan)用原有的(de)綠地(di)、車位等用地(di)，設(she)置分(fen)類(lei)垃圾桶。因此造成的(de)矛盾(dun)，于報(bao)章新聞中也(ye)已屢見不鮮。

物業能不能僅憑政府垃圾分類處理的需要，來改變小區部分地域的用途，設置分類垃圾桶？讓我們來仔細讀一下明年即將通過的《民法典》物權編（草案二次審議稿）第七十三條。據該條規定，“改變共有部分的用途”的，“應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意”。即使依據現行《物權法》第七十六條第一款第七項（“有關共有和共同管理權利的其他重大事項”），改變共有部分用途也至少要三分之二以上的同意。

法(fa)(fa)律寫得很(hen)明白，分(fen)類垃圾桶所占之地的(de)(de)建設用地使用權，既不歸(gui)政府也不歸(gui)物業(ye)，都是業(ye)主用真金白銀買來(lai)的(de)(de)共(gong)有(you)部分(fen)，而共(gong)有(you)部分(fen)的(de)(de)用途本有(you)規劃在先。如果(guo)要改作(zuo)垃圾分(fen)類之地，也很(hen)簡(jian)單，行法(fa)(fa)律所定(ding)之表決程序即可。

退一步(bu)講，如果(guo)政(zheng)府(fu)(fu)認為垃(la)(la)圾(ji)分類(lei)屬于(yu)(yu)重大公(gong)益，必須(xu)用(yong)到業(ye)主(zhu)共有(you)(you)的(de)(de)(de)土地(di)，也(ye)有(you)(you)不(bu)行表(biao)決(jue)程(cheng)序(xu)的(de)(de)(de)另外一途(tu)，那就必須(xu)回到《物權(quan)(quan)法》第四(si)十二條的(de)(de)(de)基于(yu)(yu)公(gong)共利益的(de)(de)(de)“征收”：政(zheng)府(fu)(fu)有(you)(you)義務說明，是基于(yu)(yu)何種(zhong)公(gong)共利益的(de)(de)(de)必要而(er)做出(chu)征收決(jue)定(ding)并給(gei)予(yu)補償。否則，今天來(lai)個垃(la)(la)圾(ji)分類(lei)占一塊(kuai)，明天來(lai)個污染整治占一塊(kuai)，政(zheng)府(fu)(fu)左手(shou)收錢賣出(chu)的(de)(de)(de)地(di)，轉眼右手(shou)又(you)可以(yi)假物業(ye)之手(shou)不(bu)費分文(wen)地(di)收回來(lai)用(yong)，業(ye)主(zhu)共有(you)(you)的(de)(de)(de)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使用(yong)權(quan)(quan)還(huan)有(you)(you)何安定(ding)性可言？

垃圾(ji)分類(lei)如(ru)果(guo)是以這(zhe)樣的(de)(de)(de)方式開頭，那(nei)無疑是在(zai)兵(bing)馬未動之(zhi)時就已最大(da)限度(du)地消耗了政府的(de)(de)(de)公信(xin)力。這(zhe)種得(de)之(zhi)以羊(yang)、失之(zhi)以禮的(de)(de)(de)事情(qing)是不是值得(de)做(zuo)，我們的(de)(de)(de)政府真的(de)(de)(de)要好好考(kao)慮。

垃(la)圾(ji)分類(lei)對家(jia)(jia)家(jia)(jia)戶(hu)戶(hu)是(shi)小事，但(dan)對一(yi)個國(guo)家(jia)(jia)的(de)持續(xu)發展則是(shi)大(da)事。當(dang)十四億人口的(de)中國(guo)終于決定推行垃(la)圾(ji)分類(lei)之時，筆(bi)者相(xiang)信，全世界都(dou)感受到了一(yi)個文明(ming)國(guo)家(jia)(jia)的(de)進步，感受到這個國(guo)家(jia)(jia)對自己國(guo)民(min)、對這個世界的(de)道德責(ze)任。

但主事者在(zai)承擔(dan)這份責任(ren)的(de)過程中(zhong)，是不是能(neng)以(yi)相(xiang)應(ying)(ying)的(de)智慧(hui)來面對(dui)事情，也能(neng)以(yi)相(xiang)應(ying)(ying)的(de)耐心來面對(dui)人民，我們的(de)人民在(zai)看(kan)，我們的(de)鄰國(guo)在(zai)看(kan)，全世界(jie)也都在(zai)看(kan)。