PPP管(guan)理(li)(li)(li)體制的(de)(de)科學(xue)與(yu)否至關重要(yao)。中國PPP近年發(fa)展迅猛(meng)，但是(shi)PPP管(guan)理(li)(li)(li)體制仍(reng)存在(zai)諸多問題，制約了PPP的(de)(de)長久可(ke)持續發(fa)展。結合“協同(tong)理(li)(li)(li)論”深入分析中國PPP管(guan)理(li)(li)(li)體制現狀，指(zhi)出“協同(tong)失靈”的(de)(de)核(he)心問題在(zai)于部(bu)門(men)間處于被(bei)動協同(tong)狀態，以(yi)至于信(xin)息(xi)交(jiao)流不暢(chang)、補丁不斷且部(bu)門(men)間利益矛盾(dun)無法有(you)效(xiao)化解，“走向協同(tong)”的(de)(de)PPP管(guan)理(li)(li)(li)體制改革勢在(zai)必行。其基本實(shi)現途(tu)徑是(shi)，通過制度化手段(duan)啟動跨部(bu)門(men)協同(tong)，采取信(xin)息(xi)化手段(duan)、領(ling)導小組(zu)制度及(ji)績效(xiao)考核(he)創(chuang)新等舉措(cuo)優(you)化協同(tong)過程，以(yi)期為PPP管(guan)理(li)(li)(li)體制改革提供科學(xue)參考。

01 引言

近年(nian)(nian)來，為應對地方(fang)債務高(gao)(gao)企、社(she)會需求多元及(ji)供(gong)給(gei)效率不高(gao)(gao)等(deng)問題，國(guo)家層面開始大力(li)(li)推廣PPP（Public-Private Partnership，公私合(he)(he)作，在(zai)我國(guo)也稱作“政府與(yu)社(she)會資(zi)本(ben)合(he)(he)作”），得(de)到了地方(fang)政府的(de)積極響應。[1]PPP模式是指(zhi)政府通過(guo)市場機制引入社(she)會資(zi)本(ben)的(de)合(he)(he)作模式，既能(neng)緩解公共(gong)財政壓力(li)(li)，也有助于提高(gao)(gao)公共(gong)設施及(ji)服務的(de)供(gong)給(gei)效率。[2]根據世界銀行的(de)評(ping)價，中(zhong)國(guo)PPP在(zai)項目(mu)準備、項目(mu)采購(gou)、合(he)(he)同管理(li)和社(she)會資(zi)本(ben)發起項目(mu)等(deng)四方(fang)面的(de)綜合(he)(he)得(de)分處于全球(qiu)中(zhong)上水平。[②]國(guo)家財政部PPP項目(mu)庫最(zui)新數(shu)據統計顯示(shi)，截至2020年(nian)(nian)11月末(mo)，全國(guo)累(lei)計簽(qian)約PPP項目(mu)數(shu)6920個、投資(zi)額(e)11.0萬億元。[③]簡言之，中(zhong)國(guo)PPP近年(nian)(nian)發展迅猛。

然而，PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)仍(reng)存在(zai)諸多問題(ti)，特別是多頭管(guan)理(li)(li)(li)(li)、跨部(bu)門(men)協(xie)同困局制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)約了(le)PPP的(de)健康(kang)可持續發展(zhan)(zhan)。圖1顯示(shi)，我國(guo)PPP自2014年(nian)后快速發展(zhan)(zhan)，而從2018年(nian)開(kai)始迅(xun)速回落，表明PPP發展(zhan)(zhan)仍(reng)面(mian)臨嚴峻考(kao)驗和挑戰。國(guo)家(jia)層面(mian)的(de)PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)既肩(jian)負著政(zheng)(zheng)策制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)定功(gong)能，是PPP應用(yong)發展(zhan)(zhan)的(de)“掌舵人”，也(ye)承(cheng)擔宏觀協(xie)調、統計及(ji)管(guan)理(li)(li)(li)(li)工作，是PPP項目(mu)實(shi)踐的(de)“指(zhi)揮者”，因(yin)而PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)科學與否至關(guan)重要。[3]本文(wen)開(kai)展(zhan)(zhan)PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革研究，通過回顧PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)歷(li)史成(cheng)因(yin)及(ji)作用(yong)機理(li)(li)(li)(li)，結合實(shi)踐診斷政(zheng)(zheng)府部(bu)門(men)間(jian)(jian)(jian)橫(heng)向協(xie)同的(de)現狀(zhuang)(zhuang)及(ji)失靈問題(ti)，指(zhi)出核心(xin)問題(ti)在(zai)于部(bu)門(men)間(jian)(jian)(jian)處于被動(dong)協(xie)同狀(zhuang)(zhuang)態(tai)，以至于信(xin)息(xi)交流不(bu)暢(chang)、補丁不(bu)斷且(qie)部(bu)門(men)間(jian)(jian)(jian)利益矛盾無法有(you)效化解，最后基于跨部(bu)門(men)協(xie)同理(li)(li)(li)(li)論建構(gou)PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)“走向協(xie)同”的(de)改(gai)革框架及(ji)對(dui)策，以期為PPP管(guan)理(li)(li)(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革提(ti)供(gong)科學參考(kao)。

02 文(wen)獻回顧及理論分析

中(zhong)(zhong)國PPP發展經(jing)歷(li)了(le)四(si)個階段(duan)，自2014年開始，中(zhong)(zhong)國PPP發展進入(ru)第四(si)個階段(duan)。[4]前三(san)個階段(duan)以市(shi)場(chang)自發、地方創新為(wei)主(zhu)要特(te)(te)征(zheng)，與(yu)之(zhi)形成鮮明(ming)對比的是(shi)，第四(si)階段(duan)最大的特(te)(te)征(zheng)在(zai)于國家層(ceng)面自上(shang)而(er)下主(zhu)導(dao)PPP模(mo)式推廣。[5]PPP模(mo)式雖然(ran)是(shi)一(yi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)市(shi)場(chang)化創新機制(zhi)，但(dan)它所應用(yong)的領域通常為(wei)公共(gong)設施(shi)和(he)服務(wu)領域，具(ju)有公共(gong)屬(shu)(shu)性(xing)，呈現(xian)需(xu)求彈性(xing)小、供給成本弱(ruo)增(zeng)性(xing)強(qiang)、自然(ran)壟斷屬(shu)(shu)性(xing)高等特(te)(te)征(zheng)。這(zhe)決定了(le)PPP模(mo)式不能(neng)完全依(yi)(yi)靠(kao)市(shi)場(chang)調節，而(er)必須依(yi)(yi)賴(lai)政(zheng)(zheng)府(fu)的監管和(he)規制(zhi)，只有如此，才能(neng)保證政(zheng)(zheng)府(fu)責任不缺位(wei)。[6]與(yu)此同時，PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目投(tou)資(zi)大、周期長（跨度(du)通常達10年以上(shang)），[7]涉(she)及(ji)部(bu)(bu)(bu)門(men)內人員職(zhi)業(ye)流(liu)動帶(dai)來(lai)的業(ye)務(wu)代(dai)際交接等問題。此外，PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目還(huan)具(ju)有現(xian)金流(liu)“先(xian)負后正”的投(tou)資(zi)屬(shu)(shu)性(xing)和(he)外部(bu)(bu)(bu)性(xing)，[8]表現(xian)為(wei)前期以資(zi)金投(tou)入(ru)為(wei)主(zhu)，后期只有隨著項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目投(tou)產運營，才能(neng)形成回(hui)報，而(er)這(zhe)一(yi)回(hui)報不僅(jin)僅(jin)體(ti)(ti)現(xian)在(zai)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目自身的現(xian)金流(liu)之(zhi)中(zhong)(zhong)，還(huan)體(ti)(ti)現(xian)在(zai)社(she)會公眾及(ji)城鄉發展等外部(bu)(bu)(bu)屬(shu)(shu)性(xing)之(zhi)中(zhong)(zhong)。因此，PPP還(huan)是(shi)一(yi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)涉(she)及(ji)財政(zheng)(zheng)部(bu)(bu)(bu)門(men)、發改部(bu)(bu)(bu)門(men)和(he)行業(ye)部(bu)(bu)(bu)門(men)等部(bu)(bu)(bu)門(men)間的業(ye)務(wu)代(dai)償合作、跨部(bu)(bu)(bu)門(men)共(gong)同策劃(hua)及(ji)整體(ti)(ti)政(zheng)(zheng)府(fu)協(xie)作的協(xie)同治理(li)業(ye)務(wu)。[9]綜上(shang)，PPP管理(li)體(ti)(ti)制(zhi)是(shi)一(yi)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)涉(she)及(ji)多個部(bu)(bu)(bu)門(men)綜合的共(gong)同管理(li)體(ti)(ti)制(zhi)。

當前我國(guo)(guo)的(de)PPP實踐主(zhu)要(yao)(yao)由政(zheng)策(ce)(ce)驅(qu)動。喻文(wen)光（2016）指(zhi)出(chu)(chu)，當前的(de)PPP政(zheng)策(ce)(ce)制(zhi)(zhi)定主(zhu)體各異，導致(zhi)政(zheng)策(ce)(ce)立(li)(li)場(chang)不同(tong)(tong)、利益沖突(tu)強、協調難(nan)度大等(deng)難(nan)題(ti)，這使得(de)PPP實踐無(wu)法(fa)(fa)(fa)形成穩定預(yu)期。[10]于安（2017）認(ren)為(wei)(wei)，我國(guo)(guo)的(de)PPP制(zhi)(zhi)度建構方(fang)(fang)式存在問題(ti)，以(yi)政(zheng)府(fu)政(zheng)策(ce)(ce)性文(wen)件(jian)為(wei)(wei)主(zhu)的(de)管(guan)(guan)理體制(zhi)(zhi)不具(ju)備持續的(de)激勵與約束(shu)，有必(bi)(bi)要(yao)(yao)通過提高(gao)(gao)立(li)(li)法(fa)(fa)(fa)層級和效力(li)等(deng)級來加強制(zhi)(zhi)度的(de)可(ke)靠性和約束(shu)力(li)。[11]其(qi)中(zhong)一(yi)個(ge)關鍵問題(ti)，受到學(xue)者們普遍關注，即國(guo)(guo)家(jia)(jia)發展改革委和國(guo)(guo)家(jia)(jia)財政(zheng)部（下文(wen)簡稱“發改委”“財政(zheng)部”，同(tong)(tong)時出(chu)(chu)現(xian)(xian)時簡稱“兩(liang)(liang)部委”）兩(liang)(liang)部委一(yi)直(zhi)主(zhu)導近年PPP的(de)推廣工作，但兩(liang)(liang)部委的(de)PPP政(zheng)策(ce)(ce)并不協調，嚴重影響了(le)PPP項目的(de)有序(xu)推進。[12]與此同(tong)(tong)時，PPP立(li)(li)法(fa)(fa)(fa)文(wen)件(jian)的(de)“難(nan)產”也反映出(chu)(chu)PPP多(duo)方(fang)(fang)利益仍無(wu)法(fa)(fa)(fa)達成共識的(de)難(nan)題(ti)。龔(gong)鵬程和臧公慶（2016）認(ren)為(wei)(wei)，我國(guo)(guo)PPP法(fa)(fa)(fa)律制(zhi)(zhi)度供給的(de)匱乏和規(gui)(gui)則架構的(de)不合理，導致(zhi)了(le)PPP應(ying)用前景“蒙灰”。[13]孫學(xue)工等(deng)（2015）分析指(zhi)出(chu)(chu)我國(guo)(guo)現(xian)(xian)有管(guan)(guan)理體制(zhi)(zhi)不適應(ying)PPP項目自身的(de)特點，有必(bi)(bi)要(yao)(yao)進行(xing)系(xi)列改革。[14]張(zhang)偲（2015）認(ren)為(wei)(wei)，我國(guo)(guo)PPP的(de)政(zheng)府(fu)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)體系(xi)是較為(wei)(wei)分散的(de)多(duo)機構共同(tong)(tong)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)模式，可(ke)能存在監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)真空及重疊的(de)管(guan)(guan)理矛盾。[15]王俊豪等(deng)（2017）提出(chu)(chu)，應(ying)建立(li)(li)“監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)法(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)政(zheng)策(ce)(ce)完善、監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)機構執(zhi)行(xing)有力(li)、監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)績(ji)效評價科學(xue)”的(de)現(xian)(xian)代(dai)PPP監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)體系(xi)，以(yi)實現(xian)(xian)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)有據、運(yun)行(xing)高(gao)(gao)效、激勵有效。[16]

綜上，已有文獻指出了我國PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)中(zhong)雖(sui)初(chu)步開展協(xie)(xie)同(tong)(tong)實踐，但存在“協(xie)(xie)同(tong)(tong)失靈”的(de)問(wen)(wen)題(ti)。遺(yi)憾(han)的(de)是，尚未有學者深入(ru)調(diao)研我國PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)現(xian)(xian)狀，全面(mian)歸納(na)并提煉(lian)協(xie)(xie)同(tong)(tong)失靈的(de)具體(ti)(ti)(ti)問(wen)(wen)題(ti)。這導致(zhi)理(li)(li)(li)論層(ceng)面(mian)提出的(de)改革(ge)思路無法與現(xian)(xian)實問(wen)(wen)題(ti)一一對應，亟待結合(he)現(xian)(xian)實轉(zhuan)化為可操(cao)作的(de)對策。本(ben)文調(diao)研并分析中(zhong)國PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)當前存在的(de)現(xian)(xian)實問(wen)(wen)題(ti)，結合(he)黨的(de)十九屆五中(zhong)全會有關經濟管(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)改革(ge)新(xin)思路，建構PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)改革(ge)框架及對策，以期PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)從(cong)停留(liu)在形式上的(de)協(xie)(xie)同(tong)(tong)邁向實質上的(de)協(xie)(xie)同(tong)(tong)。

03 中國(guo)PPP管理(li)體制的現狀及問題

當(dang)前(qian)，中國PPP形成(cheng)了發(fa)改委和(he)財政(zheng)部共同牽頭(tou)主導(dao)的管理體(ti)制(zhi)，面臨著棘手的跨(kua)部門協同難題，具(ju)體(ti)表現為立場(chang)不(bu)(bu)一致、結構不(bu)(bu)協調、程序不(bu)(bu)兼容、信息難共享等。

1. 兩部委共同牽頭主導的PPP管(guan)理框架：立場不一致

2012年(nian)，PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)推廣便(bian)拉開(kai)了序幕。當時國(guo)(guo)家先后(hou)發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)限(xian)制BT（Build Transfer，建設-移交(jiao)）、墊資承包、偽(wei)購買(mai)服務(wu)（含(han)工(gong)程）、融(rong)資平臺等模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)，并通(tong)過(guo)修訂《預算法》來進一步規制地方債(zhai)問題(ti)。由于以(yi)(yi)(yi)往(wang)的(de)發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)被政(zheng)令限(xian)制，地方政(zheng)府一時間陷入發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)困境，急需尋找新的(de)發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)。2014年(nian)，中(zhong)央(yang)層(ceng)面相(xiang)繼大(da)量發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)布(bu)PPP相(xiang)關政(zheng)策(ce)，向地方政(zheng)府釋(shi)放采用(yong)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)基礎設施與(yu)公(gong)共服務(wu)的(de)改(gai)革信號，也得到了地方政(zheng)府的(de)積(ji)極響應(ying)。筆(bi)者統(tong)計整理(li)了2014-2020年(nian)的(de)PPP相(xiang)關政(zheng)策(ce)，發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)現(xian)中(zhong)央(yang)層(ceng)面累計發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)布(bu)208份政(zheng)策(ce)文(wen)(wen)件，發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)文(wen)(wen)部(bu)門(men)(men)以(yi)(yi)(yi)國(guo)(guo)務(wu)院、財政(zheng)部(bu)和發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)改(gai)委為(wei)(wei)主(zhu)(zhu)(zhu)（見(jian)圖2）。實際上(shang)，即便(bian)是(shi)國(guo)(guo)務(wu)院發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)布(bu)的(de)PPP文(wen)(wen)件，大(da)部(bu)分(fen)也經由財政(zheng)部(bu)或發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)改(gai)委起草后(hou)，再通(tong)過(guo)國(guo)(guo)務(wu)院層(ceng)面發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)布(bu)。這表明，2014年(nian)以(yi)(yi)(yi)來的(de)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)推廣以(yi)(yi)(yi)財政(zheng)部(bu)和發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)改(gai)委兩(liang)個部(bu)門(men)(men)牽頭(tou)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)(dao)。這種雙部(bu)門(men)(men)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)(dao)的(de)方式(shi)(shi)與(yu)以(yi)(yi)(yi)往(wang)階(jie)段(duan)的(de)PPP發(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)不同，因(yin)為(wei)(wei)以(yi)(yi)(yi)往(wang)通(tong)常(chang)由行(xing)(xing)業主(zhu)(zhu)(zhu)管部(bu)門(men)(men)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)(dao)，決(jue)定其中(zhong)一個行(xing)(xing)業的(de)PPP模(mo)(mo)(mo)式(shi)(shi)應(ying)用(yong)或市(shi)場化(hua)改(gai)革。例如(ru)，第二階(jie)段(duan)PPP是(shi)以(yi)(yi)(yi)原國(guo)(guo)家建設部(bu)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)(dao)市(shi)政(zheng)工(gong)程PPP項目為(wei)(wei)主(zhu)(zhu)(zhu)，第三階(jie)段(duan)PPP則(ze)是(shi)以(yi)(yi)(yi)國(guo)(guo)家交(jiao)通(tong)部(bu)門(men)(men)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)(dao)軌道(dao)交(jiao)通(tong)、高速(su)公(gong)路PPP項目為(wei)(wei)主(zhu)(zhu)(zhu)。[17]因(yin)此，自2014年(nian)以(yi)(yi)(yi)來的(de)一系列政(zheng)策(ce)措施體現(xian)了以(yi)(yi)(yi)兩(liang)部(bu)委共同牽頭(tou)主(zhu)(zhu)(zhu)導(dao)(dao)的(de)PPP管理(li)框架特征。

兩(liang)部委牽頭主導(dao)，積極推(tui)廣PPP模式(shi)，加快(kuai)了PPP的應用發展。在此過程中，兩(liang)部委的主要職能(neng)都與PPP模式(shi)有很大關聯(lian)性(xing)，因而兩(liang)部委都表(biao)現出積極的態(tai)度。一(yi)方面，發改(gai)委負責(ze)固定資(zi)產投資(zi)項(xiang)(xiang)目的可(ke)行性(xing)研(yan)究和(he)(he)審批(pi)，涉及基礎設施和(he)(he)公共服務PPP項(xiang)(xiang)目投融資(zi)論證與審批(pi)；另一(yi)方面，財(cai)(cai)政部主要負責(ze)公共預(yu)算審批(pi)和(he)(he)管(guan)理，涉及公共財(cai)(cai)政預(yu)算管(guan)理中有關PPP項(xiang)(xiang)目形成的財(cai)(cai)政支付或補貼(tie)資(zi)金審批(pi)與監管(guan)。

然(ran)而，由于(yu)兩(liang)部(bu)(bu)委(wei)(wei)的(de)(de)監(jian)管(guan)立場(chang)不同，導致兩(liang)部(bu)(bu)委(wei)(wei)經常在(zai)(zai)同一(yi)個項(xiang)(xiang)目的(de)(de)同一(yi)階段形成交鋒。總體上，發(fa)改委(wei)(wei)通常持投資立場(chang)，傾向于(yu)用有(you)限(xian)的(de)(de)財(cai)力做更多的(de)(de)項(xiang)(xiang)目；而財(cai)政(zheng)部(bu)(bu)通常持預算立場(chang)，意在(zai)(zai)公共(gong)財(cai)政(zheng)預算收支風險(xian)可(ke)控(kong)、發(fa)展有(you)穩定預期。這(zhe)雖然(ran)不是PPP領(ling)域獨(du)有(you)的(de)(de)現象，但在(zai)(zai)PPP模式(shi)應用領(ling)域的(de)(de)表現尤(you)為突出。因為PPP項(xiang)(xiang)目金額很(hen)大，涉及利益主體多，因此(ci)，兩(liang)部(bu)(bu)委(wei)(wei)在(zai)(zai)前(qian)(qian)期論(lun)證環節中(zhong)為擁有(you)自己(ji)的(de)(de)話語權(quan)而博弈。[18]此(ci)外，由于(yu)兩(liang)部(bu)(bu)委(wei)(wei)在(zai)(zai)具體PPP項(xiang)(xiang)目實(shi)(shi)施過(guo)程(cheng)中(zhong)，只是參與(yu)了項(xiang)(xiang)目立項(xiang)(xiang)審批(pi)、財(cai)政(zheng)預算編(bian)排等前(qian)(qian)期環節，即便(bian)在(zai)(zai)后續實(shi)(shi)施過(guo)程(cheng)中(zhong)也參與(yu)監(jian)管(guan)，相比行業主管(guan)部(bu)(bu)門仍(reng)舊處于(yu)間(jian)接(jie)管(guan)理的(de)(de)地(di)位。因此(ci)，兩(liang)部(bu)(bu)委(wei)(wei)主導的(de)(de)PPP管(guan)理框(kuang)架雖然(ran)能快速推動項(xiang)(xiang)目落地(di)實(shi)(shi)施，卻無法(fa)保障PPP項(xiang)(xiang)目管(guan)理的(de)(de)全過(guo)程(cheng)可(ke)持續。

2. 多部門交叉的PPP管理體系：結構不協調

由于基建項目實(shi)施(shi)涉及(ji)項目審(shen)批、預算(suan)安排、招標采購、合(he)同(tong)簽署、資金籌措(cuo)及(ji)行業(ye)發展等多(duo)方面統(tong)籌，因此，一個項目即(ji)便不采用PPP模(mo)式，也(ye)會在實(shi)施(shi)環節中(zhong)涉及(ji)多(duo)部(bu)門業(ye)務的交叉(cha)。可見(jian)，PPP管理(li)體系實(shi)際上是(shi)在已有的基建投融(rong)資項目管理(li)體系基礎上，形成的多(duo)部(bu)門交叉(cha)體系（見(jian)圖3）。[④]

與(yu)以往(wang)不(bu)(bu)同(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)，財(cai)政(zheng)(zheng)部于2014年新成(cheng)立金融五處，專門負(fu)責PPP政(zheng)(zheng)策與(yu)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)工(gong)作，同(tong)時掛牌成(cheng)立了(le)(le)政(zheng)(zheng)府和社會資本合(he)作中(zhong)(zhong)心(xin)(xin)（以下(xia)簡稱“PPP中(zhong)(zhong)心(xin)(xin)”），[⑤]專門統(tong)籌(chou)PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)及(ji)信息管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)工(gong)作。相應(ying)地(di)，地(di)方省、市(shi)、縣各級財(cai)政(zheng)(zheng)部門在滿足條件(jian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)前提下(xia)，掛牌設(she)立了(le)(le)地(di)方PPP中(zhong)(zhong)心(xin)(xin)。但是(shi)，當前PPP中(zhong)(zhong)心(xin)(xin)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)職能定位主要是(shi)服務性機構(gou)(gou)，并沒有(you)(you)監管(guan)(guan)(guan)(guan)職能，也不(bu)(bu)能參(can)與(yu)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)具體(ti)采購環節(jie)，[19]因(yin)此(ci)(ci)并沒有(you)(you)改(gai)善“協同(tong)失靈”的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)問題。此(ci)(ci)外，我國因(yin)另(ling)設(she)發(fa)改(gai)部門專門論證項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)投融資，因(yin)此(ci)(ci)財(cai)政(zheng)(zheng)部門無法對項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)和資金做統(tong)籌(chou)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)。此(ci)(ci)外，自2014年以來的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)PPP推(tui)廣工(gong)作由財(cai)政(zheng)(zheng)部金融司發(fa)起，相比(bi)財(cai)政(zheng)(zheng)部其他部門，如預算(suan)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)、城建(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)及(ji)服務管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)等(deng)部門而(er)言，金融司推(tui)廣PPP的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)初衷(zhong)仍(reng)是(shi)化(hua)解(jie)地(di)方債(zhai)務，因(yin)此(ci)(ci)對PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)實(shi)(shi)施過(guo)程(cheng)(cheng)中(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)問題考(kao)慮不(bu)(bu)深。加(jia)之(zhi)行(xing)業(ye)(ye)主管(guan)(guan)(guan)(guan)部門相比(bi)財(cai)政(zheng)(zheng)部門更了(le)(le)解(jie)行(xing)業(ye)(ye)專業(ye)(ye)技術知識，因(yin)此(ci)(ci)PPP模(mo)式(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)推(tui)廣必須得到行(xing)業(ye)(ye)主管(guan)(guan)(guan)(guan)部門的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)積極支持才能行(xing)之(zhi)有(you)(you)效。PPP模(mo)式(shi)推(tui)廣之(zhi)初，財(cai)政(zheng)(zheng)部金融司首先發(fa)起的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)流程(cheng)(cheng)并不(bu)(bu)適用于項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)實(shi)(shi)際(ji)，隨后發(fa)改(gai)委加(jia)入到流程(cheng)(cheng)優化(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)過(guo)程(cheng)(cheng)之(zhi)中(zhong)(zhong)，而(er)在項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)實(shi)(shi)施落地(di)過(guo)程(cheng)(cheng)中(zhong)(zhong)，各個行(xing)業(ye)(ye)部門、法制部門及(ji)融資相關部門等(deng)都相繼參(can)與(yu)到管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)過(guo)程(cheng)(cheng)之(zhi)中(zhong)(zhong)。可見，當前的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)多部門交叉管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)體(ti)系并不(bu)(bu)是(shi)科學決策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)結果，而(er)是(shi)在已有(you)(you)行(xing)政(zheng)(zheng)體(ti)制基(ji)礎上自然生成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)結構(gou)(gou)，因(yin)此(ci)(ci)難免存(cun)在溝通不(bu)(bu)暢、管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)松散的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)問題。整體(ti)管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)結構(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)不(bu)(bu)協調，催生了(le)(le)近年PPP管(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)(li)(li)流程(cheng)(cheng)反復打“補(bu)丁”的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)現象。

3. 多(duo)文件規制的PPP管理(li)依據：程序不兼容

前文已述，我國(guo)PPP管(guan)(guan)理體制(zhi)(zhi)以政策(ce)驅動為(wei)主，尚缺乏(fa)上位(wei)法來統一規制(zhi)(zhi)。實際上，國(guo)家(jia)在PPP立(li)法工作上做出(chu)過(guo)(guo)許多努力(li)，尤其(qi)是以原國(guo)務院(yuan)法制(zhi)(zhi)辦(ban)公開征求意見的(de)(de)(de)《PPP條(tiao)例(li)（征求意見稿(gao)）》、[⑥]發改(gai)委的(de)(de)(de)《特許經營管(guan)(guan)理辦(ban)法》及(ji)財政部的(de)(de)(de)《PPP立(li)法草案》等(deng)為(wei)典型。[20]然而，PPP立(li)法工作至今困難重(zhong)重(zhong)，即便由國(guo)務院(yuan)出(chu)面牽頭推動，PPP條(tiao)例(li)也遲遲無(wu)法正式出(chu)臺，折射出(chu)PPP管(guan)(guan)理實踐過(guo)(guo)程(cheng)中所涉(she)及(ji)的(de)(de)(de)多部門利益(yi)沖(chong)突(tu)及(ji)博弈的(de)(de)(de)復雜性。

同(tong)時，當前PPP管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)依(yi)據(ju)(ju)多樣，呈現(xian)多部(bu)文(wen)件綜(zong)合(he)規(gui)制(zhi)的(de)(de)(de)(de)形態。具體而言，國(guo)(guo)家法(fa)律(lv)層(ceng)面以(yi)《合(he)同(tong)法(fa)》《公司(si)法(fa)》《招標投標法(fa)》《政府(fu)采(cai)購法(fa)》《會計法(fa)》《稅(shui)法(fa)》《銀(yin)行(xing)法(fa)》及《仲裁法(fa)》等相關(guan)條(tiao)款為(wei)依(yi)據(ju)(ju)，[21]但(dan)(dan)是這些條(tiao)款普(pu)遍存(cun)在(zai)(zai)未能全面覆(fu)蓋的(de)(de)(de)(de)問(wen)題(ti)(ti)(ti)及存(cun)在(zai)(zai)與PPP模式相沖突的(de)(de)(de)(de)內容。相比法(fa)律(lv)，效力低一(yi)(yi)層(ceng)級的(de)(de)(de)(de)便是辦(ban)法(fa)及條(tiao)例(li)文(wen)件。2015年(nian)，《基礎設施(shi)和公用(yong)事業(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)營管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)辦(ban)法(fa)》（以(yi)下簡(jian)稱(cheng)“管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)辦(ban)法(fa)”）[⑦]和《關(guan)于(yu)促(cu)進政府(fu)與社會資本在(zai)(zai)公共(gong)服務領域合(he)作的(de)(de)(de)(de)指(zhi)導(dao)意(yi)見(jian)(jian)(jian)(jian)》（以(yi)下簡(jian)稱(cheng)“指(zhi)導(dao)意(yi)見(jian)(jian)(jian)(jian)”）[⑧]出(chu)臺，成為(wei)當前PPP最(zui)有針(zhen)對(dui)性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)規(gui)制(zhi)依(yi)據(ju)(ju)。其中，《管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)辦(ban)法(fa)》被認為(wei)是一(yi)(yi)項(xiang)促(cu)進PPP模式發(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)配(pei)套制(zhi)度(du)，但(dan)(dan)由于(yu)《管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)辦(ban)法(fa)》主要從(cong)特(te)許(xu)(xu)經(jing)營的(de)(de)(de)(de)角度(du)解(jie)(jie)釋(shi)PPP，因(yin)此導(dao)致更廣泛意(yi)義上(shang)(shang)的(de)(de)(de)(de)PPP統一(yi)(yi)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)目標無(wu)法(fa)實(shi)現(xian)。[22]而《指(zhi)導(dao)意(yi)見(jian)(jian)(jian)(jian)》存(cun)在(zai)(zai)法(fa)律(lv)效力較低的(de)(de)(de)(de)問(wen)題(ti)(ti)(ti)，許(xu)(xu)多原(yuan)則性(xing)(xing)條(tiao)款容易被之后發(fa)布的(de)(de)(de)(de)政策性(xing)(xing)文(wen)件替代或更新。2016和2019年(nian)，國(guo)(guo)務院(yuan)先后出(chu)臺的(de)(de)(de)(de)《企業(ye)(ye)投資項(xiang)目核(he)準和備案(an)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)條(tiao)例(li)》和《政府(fu)投資條(tiao)例(li)》，對(dui)PPP相關(guan)的(de)(de)(de)(de)固(gu)定資產投資管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)過程(cheng)起(qi)到重要規(gui)制(zhi)作用(yong)，但(dan)(dan)仍舊只是從(cong)一(yi)(yi)個(ge)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)視角對(dui)PPP做規(gui)制(zhi)，因(yin)此還是只能起(qi)到間接(jie)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)的(de)(de)(de)(de)作用(yong)。此外，2015和2019年(nian)，最(zui)高(gao)人民(min)法(fa)院(yuan)先后發(fa)布了(le)《最(zui)高(gao)人民(min)法(fa)院(yuan)關(guan)于(yu)適(shi)用(yong)〈中華人民(min)共(gong)和國(guo)(guo)行(xing)政訴訟法(fa)〉若干(gan)問(wen)題(ti)(ti)(ti)的(de)(de)(de)(de)解(jie)(jie)釋(shi)》和《關(guan)于(yu)審理(li)行(xing)政協(xie)議(yi)(yi)案(an)件若干(gan)問(wen)題(ti)(ti)(ti)的(de)(de)(de)(de)規(gui)定》，給出(chu)PPP協(xie)議(yi)(yi)屬于(yu)行(xing)政協(xie)議(yi)(yi)的(de)(de)(de)(de)司(si)法(fa)解(jie)(jie)釋(shi)。這雖然為(wei)PPP的(de)(de)(de)(de)合(he)同(tong)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)提(ti)供了(le)法(fa)律(lv)依(yi)據(ju)(ju)，但(dan)(dan)也只是解(jie)(jie)決(jue)了(le)PPP合(he)同(tong)管(guan)(guan)(guan)(guan)(guan)理(li)中的(de)(de)(de)(de)爭議(yi)(yi)解(jie)(jie)決(jue)一(yi)(yi)個(ge)環節，而且還存(cun)在(zai)(zai)諸多不(bu)適(shi)用(yong)性(xing)(xing)問(wen)題(ti)(ti)(ti)。綜(zong)上(shang)(shang)，上(shang)(shang)述(shu)綜(zong)合(he)規(gui)制(zhi)現(xian)狀不(bu)可(ke)避免地帶來法(fa)律(lv)制(zhi)度(du)沖突、解(jie)(jie)讀不(bu)一(yi)(yi)致等問(wen)題(ti)(ti)(ti)，潛在(zai)(zai)矛盾可(ke)能一(yi)(yi)觸即發(fa)（見(jian)(jian)(jian)(jian)圖4）。

下文以前期論證(zheng)、招標采(cai)購及資金投融三個核心環節為例，闡釋多部門文件綜合規(gui)制帶(dai)來的程(cheng)序(xu)不兼容及補丁不斷的現狀。

一是前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)環節。自(zi)2015年(nian)起，兩年(nian)時間(jian)內，財(cai)政部(bu)通過(guo)持續發(fa)(fa)(fa)文(wen)的(de)(de)方(fang)式，基本建(jian)構了(le)(le)“一個(ge)(ge)方(fang)案(an)(an)、兩個(ge)(ge)評估”的(de)(de)PPP前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)程序（簡稱“兩評一案(an)(an)”）[⑨]以(yi)及(ji)“申請(qing)-審(shen)批”的(de)(de)PPP項目(mu)(mu)入庫管理(li)制度。[⑩]2016年(nian)，兩部(bu)委相繼(ji)發(fa)(fa)(fa)文(wen)以(yi)進一步(bu)規范前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)程序，重點是捋清(qing)(qing)了(le)(le)發(fa)(fa)(fa)改部(bu)門(men)傳統的(de)(de)項目(mu)(mu)立(li)項程序與(yu)PPP前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)程序之(zhi)間(jian)的(de)(de)關系，明確(que)“可研(yan)立(li)項在前(qian)(qian)，PPP論(lun)證(zheng)在后(hou)”，并建(jian)立(li)了(le)(le)跨(kua)部(bu)門(men)“聯評聯審(shen)”的(de)(de)前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)制度。[11]2017年(nian)，財(cai)政部(bu)再(zai)(zai)次(ci)發(fa)(fa)(fa)文(wen)，以(yi)清(qing)(qing)理(li)整頓(dun)PPP項目(mu)(mu)管理(li)庫為由，實則進一步(bu)規制PPP實踐中的(de)(de)異化、走樣問題，提出了(le)(le)PPP項目(mu)(mu)前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)的(de)(de)負面清(qing)(qing)單(dan)，被(bei)稱作“清(qing)(qing)庫”文(wen)件。[12]2019年(nian)，財(cai)政部(bu)再(zai)(zai)次(ci)發(fa)(fa)(fa)文(wen)，又澄清(qing)(qing)PPP前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)的(de)(de)正面清(qing)(qing)單(dan)。可見，前(qian)(qian)期(qi)論(lun)證(zheng)環節涉及(ji)多部(bu)門(men)，然(ran)而由于部(bu)門(men)之(zhi)間(jian)并未充分溝通協商，分別以(yi)各自(zi)立(li)場發(fa)(fa)(fa)文(wen)，導致實踐中“補(bu)丁”不斷(duan)的(de)(de)現象(xiang)。

二是(shi)招標(biao)采購(gou)(gou)環(huan)節(jie)。根據(ju)筆者(zhe)對財政(zheng)部PPP項目(mu)庫的統計分析，單個PPP項目(mu)的招標(biao)采購(gou)(gou)階段通常歷(li)時(shi)3-6個月，重(zhong)大項目(mu)則需(xu)要(yao)更(geng)長時(shi)間(jian)，一(yi)般需(xu)要(yao)經歷(li)市場測試、資格預審(shen)、正(zheng)式評審(shen)和合同(tong)談判等多(duo)個步(bu)驟(zou)，在(zai)經過多(duo)輪對比之(zhi)后(hou)才能選定投資者(zhe)。2014年，財政(zheng)部先后(hou)發布(bu)《PPP項目(mu)的政(zheng)府(fu)(fu)采購(gou)(gou)管理(li)辦法(fa)(fa)》及“競(jing)爭性(xing)磋商”采購(gou)(gou)方式，要(yao)求操作規范主要(yao)遵照《政(zheng)府(fu)(fu)采購(gou)(gou)法(fa)(fa)》。[13]然而，這(zhe)一(yi)政(zheng)策導(dao)致(zhi)了(le)(le)實踐困惑：根據(ju)PPP項目(mu)的特(te)點(dian)，投資者(zhe)通常希望在(zai)投資的同(tong)時(shi)獲得工程施工任(ren)務，這(zhe)便是(shi)典型的“兩標(biao)并一(yi)標(biao)”環(huan)節(jie)，它主要(yao)受《招標(biao)投標(biao)法(fa)(fa)》規制。[14]這(zhe)顯示了(le)(le)《政(zheng)府(fu)(fu)采購(gou)(gou)法(fa)(fa)》和《招標(biao)投標(biao)法(fa)(fa)》之(zhi)間(jian)的一(yi)個沖突。[23]2017年，財政(zheng)部發文再次(ci)澄清并解釋兩者(zhe)之(zhi)間(jian)的銜接關系。[15]實際上(shang)，這(zhe)一(yi)環(huan)節(jie)在(zai)實施過程中仍存(cun)在(zai)諸多(duo)解讀(du)空間(jian)或異化行為，與現有的政(zheng)府(fu)(fu)購(gou)(gou)買(mai)、合同(tong)外(wai)包、特(te)許經營等程序仍存(cun)在(zai)矛(mao)盾點(dian)。

三是(shi)資(zi)(zi)金(jin)投融環(huan)節。從2015到2017年(nian)，財政(zheng)(zheng)(zheng)部聯合(he)三家政(zheng)(zheng)(zheng)策性銀行實施低息(xi)資(zi)(zi)本金(jin)貸款政(zheng)(zheng)(zheng)策，以補(bu)充PPP項目(mu)資(zi)(zi)本金(jin)，釋(shi)放“鼓(gu)勵(li)PPP投資(zi)(zi)”的(de)(de)信號(hao)(hao)。在此期間，發改(gai)委于2016年(nian)聯合(he)證(zheng)(zheng)監(jian)會推(tui)出PPP資(zi)(zi)產(chan)證(zheng)(zheng)券化（asset-backed securitization，簡稱“ABS”），以打通(tong)市場主體“退(tui)出”PPP投資(zi)(zi)的(de)(de)渠道，這實際仍是(shi)釋(shi)放“鼓(gu)勵(li)”信號(hao)(hao)。而到了2017年(nian)，由于PPP實踐過(guo)于“火熱”，財政(zheng)(zheng)(zheng)部不(bu)僅暫(zan)停了低息(xi)資(zi)(zi)本金(jin)貸款、前期獎(jiang)補(bu)等配套政(zheng)(zheng)(zheng)策，還發布專項債文(wen)件以期替代PPP模(mo)式。[16]2018年(nian)，財政(zheng)(zheng)(zheng)部再(zai)次(ci)發文(wen)重申(shen)合(he)規融資(zi)(zi)，并給出融資(zi)(zi)行為的(de)(de)負面清單(dan)，[17]釋(shi)放出“收緊PPP投資(zi)(zi)”的(de)(de)信號(hao)(hao)。此外(wai)，國(guo)務院國(guo)有(you)資(zi)(zi)產(chan)監(jian)督管理(li)委員(yuan)會（即“國(guo)資(zi)(zi)委”）也(ye)發布文(wen)件，以期約束(shu)中央企業(ye)這類(lei)投資(zi)(zi)者對PPP項目(mu)的(de)(de)投資(zi)(zi)力度(du)。[18]可(ke)見(jian)，PPP項目(mu)的(de)(de)資(zi)(zi)金(jin)投融資(zi)(zi)環(huan)節也(ye)一直受(shou)到政(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)高度(du)關注(zhu)并且處(chu)于時時調(diao)適(shi)之中。

4. 重復建設的(de)PPP管(guan)理信(xin)息庫：信(xin)息難共享(xiang)

PPP信(xin)息管理工(gong)作(zuo)也由財政(zheng)部(bu)(bu)和發改委分別(bie)先后推(tui)動。一(yi)(yi)方面，財政(zheng)部(bu)(bu)于(yu)(yu)2015年(nian)(nian)底建立(li)了(le)PPP綜合信(xin)息平臺并向(xiang)社會公布(bu)，包(bao)括PPP項(xiang)目(mu)(mu)庫(ku)、專家庫(ku)、咨詢(xun)機構(gou)庫(ku)等全國統計信(xin)息，[19]并于(yu)(yu)2014-2017年(nian)(nian)每年(nian)(nian)選定一(yi)(yi)批示范項(xiang)目(mu)(mu)。另(ling)一(yi)(yi)方面，發改委則于(yu)(yu)2016年(nian)(nian)聯合其他幾(ji)十個(ge)部(bu)(bu)門部(bu)(bu)委（包(bao)括財政(zheng)部(bu)(bu)），依托已(yi)有的(de)固定資(zi)產投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)(mu)信(xin)息平臺建立(li)了(le)PPP項(xiang)目(mu)(mu)信(xin)息庫(ku)，并于(yu)(yu)2020年(nian)(nian)向(xiang)社會公布(bu)，以(yi)管理監測每個(ge)項(xiang)目(mu)(mu)的(de)全生命(ming)周(zhou)期運行情況。城市PPP信(xin)息管理工(gong)作(zuo)呈現兩個(ge)平臺各自為(wei)政(zheng)、信(xin)息重復又分散的(de)局(ju)面。而且，國家政(zheng)府采(cai)購平臺記錄(lu)了(le)所(suo)有廣(guang)義PPP模(mo)式(shi)的(de)項(xiang)目(mu)(mu)信(xin)息，加劇(ju)了(le)局(ju)部(bu)(bu)性的(de)“信(xin)息孤島”和“信(xin)息錯(cuo)亂(luan)”，對于(yu)(yu)實(shi)踐中PPP相關(guan)信(xin)息獲取造成了(le)困(kun)難（見圖5）。

04“走向協同”的PPP管(guan)理體制改革框架

馬克(ke)斯·韋伯提出(chu)的科(ke)層制(zhi)理(li)(li)(li)(li)論(lun)，其(qi)核心(xin)要義在(zai)于明確(que)分工和高度專業化(hua)(hua)(hua)。但是，專業化(hua)(hua)(hua)分工在(zai)提高組織效率(lv)的同(tong)(tong)時，也造成(cheng)(cheng)了(le)部(bu)門(men)(men)割裂及(ji)(ji)(ji)碎片化(hua)(hua)(hua)問(wen)(wen)(wen)題(ti)。[24]因此(ci)，行政部(bu)門(men)(men)間往往有(you)著很高的協調需求。伴隨21世紀城市經濟和社會(hui)發展的繁榮(rong)和分化(hua)(hua)(hua)，“棘手問(wen)(wen)(wen)題(ti)”（wicked problem）日益增多(duo)，“協調”這一(yi)古(gu)老概念在(zai)新(xin)的情境下形(xing)成(cheng)(cheng)了(le)新(xin)的話語體系，[25]形(xing)成(cheng)(cheng)“網絡化(hua)(hua)(hua)治理(li)(li)(li)(li)”“水平化(hua)(hua)(hua)管理(li)(li)(li)(li)”及(ji)(ji)(ji)“跨部(bu)門(men)(men)協同(tong)(tong)”等新(xin)型(xing)管理(li)(li)(li)(li)體制(zhi)。[26]面對PPP管理(li)(li)(li)(li)體制(zhi)的兩(liang)部(bu)委沖突、多(duo)部(bu)門(men)(men)交(jiao)叉、多(duo)文(wen)件規制(zhi)及(ji)(ji)(ji)信息庫重(zhong)復(fu)建(jian)設等問(wen)(wen)(wen)題(ti)，一(yi)方面需要認識到有(you)些(xie)問(wen)(wen)(wen)題(ti)并非協同(tong)(tong)問(wen)(wen)(wen)題(ti)，而(er)是體制(zhi)固有(you)問(wen)(wen)(wen)題(ti)，另一(yi)方面也要承認當前(qian)PPP管理(li)(li)(li)(li)體制(zhi)的跨部(bu)門(men)(men)協同(tong)(tong)存(cun)在(zai)失靈，因此(ci)，有(you)必要倡導“走向協同(tong)(tong)”的改革。本(ben)文(wen)基于“跨部(bu)門(men)(men)協同(tong)(tong)”理(li)(li)(li)(li)論(lun)提出(chu)改革框架及(ji)(ji)(ji)相應對策建(jian)議。

1. PPP跨部門協同管理體制(zhi)改(gai)革框架(jia)

跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)是指政府部(bu)(bu)門(men)(men)之(zhi)間的(de)(de)協(xie)(xie)調與合作活動(dong)。它與傳統科層制(zhi)有兩方面(mian)差異(yi)，一是更強(qiang)調公私合作，二是更強(qiang)調政府的(de)(de)扁平化管理(li)(li)能力(li)(li)(li)。[27]“跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)”適用于綜合屬性強(qiang)、業務涵蓋部(bu)(bu)門(men)(men)廣(guang)的(de)(de)管理(li)(li)體(ti)制(zhi)改(gai)革，它通(tong)過(guo)(guo)新的(de)(de)工(gong)作方式(shi)和(he)(he)責任(ren)機制(zhi)實現(xian)信(xin)(xin)息共(gong)享，打破(po)部(bu)(bu)門(men)(men)壁壘，優(you)化配置(zhi)人力(li)(li)(li)、物力(li)(li)(li)、財政等(deng)各方面(mian)資(zi)源(yuan)(yuan)，最終實現(xian)既定政策目標。[28]“跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)”通(tong)常包(bao)含(han)啟(qi)動(dong)、過(guo)(guo)程(cheng)和(he)(he)產(chan)出三個階段(duan)(duan)(duan)：啟(qi)動(dong)階段(duan)(duan)(duan)強(qiang)調跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)組(zu)織(zhi)(zhi)之(zhi)間形成協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)的(de)(de)條(tiao)件，組(zu)織(zhi)(zhi)之(zhi)間往往是因(yin)為權力(li)(li)(li)或資(zi)源(yuan)(yuan)的(de)(de)不對稱，才具有協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)的(de)(de)動(dong)力(li)(li)(li)；過(guo)(guo)程(cheng)階段(duan)(duan)(duan)主(zhu)要強(qiang)調維(wei)(wei)系(xi)(xi)(xi)組(zu)織(zhi)(zhi)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)的(de)(de)因(yin)素，包(bao)括(kuo)共(gong)識、信(xin)(xin)任(ren)、協(xie)(xie)調、組(zu)織(zhi)(zhi)及(ji)機制(zhi)設計等(deng)；產(chan)出階段(duan)(duan)(duan)則主(zhu)要關注評價(jia)(jia)立(li)場、評價(jia)(jia)指標及(ji)體(ti)系(xi)(xi)(xi)的(de)(de)建立(li)等(deng)。[29]結(jie)合“跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)”理(li)(li)論(lun)，本文(wen)提(ti)出三階段(duan)(duan)(duan)的(de)(de)PPP管理(li)(li)體(ti)制(zhi)“走向協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)”改(gai)革框架，首先通(tong)過(guo)(guo)外在壓力(li)(li)(li)與內在動(dong)力(li)(li)(li)相結(jie)合的(de)(de)方式(shi)促成跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)，然后通(tong)過(guo)(guo)科學的(de)(de)信(xin)(xin)息管理(li)(li)手段(duan)(duan)(duan)、組(zu)織(zhi)(zhi)設計及(ji)機制(zhi)創新來(lai)維(wei)(wei)系(xi)(xi)(xi)PPP跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)管理(li)(li)體(ti)系(xi)(xi)(xi)，最終通(tong)過(guo)(guo)PPP產(chan)業發展狀(zhuang)況、行政管理(li)(li)績效等(deng)方面(mian)來(lai)評價(jia)(jia)跨(kua)部(bu)(bu)門(men)(men)協(xie)(xie)同(tong)(tong)(tong)(tong)(tong)改(gai)革成效（見圖6）。

2. PPP跨(kua)部(bu)門(men)協同管理體制改(gai)革對策

一是(shi)通過(guo)制度化手段啟(qi)(qi)動跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協(xie)(xie)同。PPP項(xiang)目(mu)屬性決定了PPP管理體(ti)系離(li)不開跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)之間的(de)(de)協(xie)(xie)同關系。然(ran)而，當前PPP管理過(guo)程中(zhong)的(de)(de)跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協(xie)(xie)同問題(ti)在于“形(xing)式(shi)上(shang)(shang)的(de)(de)協(xie)(xie)同，缺乏實(shi)質協(xie)(xie)同舉措”，以(yi)被動應付為主。例如，PPP項(xiang)目(mu)論證環(huan)節(jie)往往要求(qiu)各個(ge)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)開展聯(lian)評聯(lian)審論證會議，但是(shi)個(ge)別(bie)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)往往找借(jie)口推脫或委(wei)派非專業人士參(can)會，導致項(xiang)目(mu)進程緩慢、溝(gou)通不暢(chang)且矛(mao)盾激化等問題(ti)。實(shi)際上(shang)(shang)，PPP項(xiang)目(mu)各個(ge)環(huan)節(jie)之前的(de)(de)跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協(xie)(xie)同并(bing)不是(shi)PPP項(xiang)目(mu)獨有(you)的(de)(de)現(xian)象，而是(shi)業已形(xing)成(cheng)行政體(ti)制中(zhong)常(chang)態化的(de)(de)工作方式(shi)。換言(yan)之，PPP相(xiang)關部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)間的(de)(de)權力(li)(li)與資源不對稱條件“與生俱(ju)來”，但個(ge)別(bie)組(zu)織并(bing)沒(mei)有(you)協(xie)(xie)同的(de)(de)激勵(li)和動力(li)(li)。因此，可以(yi)通過(guo)建立(li)清晰的(de)(de)規(gui)則(ze)或制度，將跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協(xie)(xie)同管理體(ti)制形(xing)成(cheng)書(shu)面文本，由各部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)之間參(can)照規(gui)則(ze)執行，通過(guo)制度化手段形(xing)成(cheng)跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協(xie)(xie)同的(de)(de)外部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)壓力(li)(li)，從而為跨(kua)部(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)的(de)(de)啟(qi)(qi)動創造條件。

二是通過信(xin)(xin)息(xi)化手段(duan)(duan)消除部(bu)(bu)門(men)間協(xie)(xie)同(tong)障礙。當前PPP相(xiang)關部(bu)(bu)門(men)間的(de)(de)協(xie)(xie)同(tong)障礙在(zai)于(yu)(yu)信(xin)(xin)息(xi)不(bu)通暢，以至(zhi)于(yu)(yu)各方基(ji)于(yu)(yu)部(bu)(bu)分信(xin)(xin)息(xi)做出的(de)(de)決策有一(yi)定局限性，無(wu)法(fa)形成共(gong)(gong)(gong)識，也(ye)沒有條(tiao)件建立(li)信(xin)(xin)任關系(xi)。只有信(xin)(xin)息(xi)有效傳遞，才能改善這一(yi)境況。此外，當前跨(kua)部(bu)(bu)門(men)信(xin)(xin)息(xi)協(xie)(xie)同(tong)已(yi)經有一(yi)定的(de)(de)事實基(ji)礎，例如，兩部(bu)(bu)委于(yu)(yu)2016年共(gong)(gong)(gong)同(tong)發(fa)布(bu)了《關于(yu)(yu)進(jin)一(yi)步(bu)做好(hao)政府與社會資本合作(zuo)(PPP)工作(zuo)的(de)(de)通知》（財金(jin)[2016]32號文），表示要(yao)共(gong)(gong)(gong)同(tong)做好(hao)PPP改革(ge)管(guan)理(li)(li)工作(zuo)，表達了要(yao)形成改革(ge)共(gong)(gong)(gong)識、建立(li)信(xin)(xin)任的(de)(de)理(li)(li)念，只是對(dui)于(yu)(yu)具體“怎么改”仍未(wei)形成統一(yi)意見。由于(yu)(yu)PPP項目(mu)所涉(she)及的(de)(de)部(bu)(bu)門(men)之(zhi)多、環節之(zhi)多、金(jin)額之(zhi)大(da)、技(ji)術集成之(zhi)復雜，是其他公共(gong)(gong)(gong)管(guan)理(li)(li)事務無(wu)法(fa)比擬的(de)(de)，因此，PPP項目(mu)相(xiang)配套的(de)(de)信(xin)(xin)息(xi)管(guan)理(li)(li)工作(zuo)也(ye)面臨極大(da)挑(tiao)戰，有必(bi)要(yao)將當前PPP項目(mu)庫、專(zhuan)家庫、政策庫、咨詢機構庫等(deng)信(xin)(xin)息(xi)進(jin)行統一(yi)管(guan)理(li)(li)和數據互(hu)聯互(hu)通，通過信(xin)(xin)息(xi)化手段(duan)(duan)消除部(bu)(bu)門(men)間協(xie)(xie)同(tong)障礙，實現基(ji)于(yu)(yu)大(da)數據治理(li)(li)的(de)(de)PPP信(xin)(xin)息(xi)協(xie)(xie)同(tong)管(guan)理(li)(li)目(mu)標。

三是(shi)通過(guo)領(ling)(ling)導(dao)(dao)(dao)小組(zu)(zu)(zu)主導(dao)(dao)(dao)跨(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協同管理(li)(li)。跨(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協同作為傳統科層(ceng)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)體制(zhi)中(zhong)嵌入(ru)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)運行(xing)機制(zhi)，[30]在(zai)改革過(guo)程(cheng)中(zhong)通常(chang)(chang)伴以(yi)組(zu)(zu)(zu)織(zhi)(zhi)(zhi)重構工作。一(yi)方(fang)面(mian)，較(jiao)為常(chang)(chang)見(jian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)跨(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協同是(shi)主導(dao)(dao)(dao)式的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)組(zu)(zu)(zu)織(zhi)(zhi)(zhi)協同形式，這(zhe)能(neng)提高(gao)統一(yi)決策的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)效率。[31]然而(er)，考慮到我國現存的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)“以(yi)權威為依托的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)等(deng)級制(zhi)縱向協同”，[32]以(yi)及基礎(chu)設施和公共服務領(ling)(ling)域的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)多頭管理(li)(li)架(jia)構，徹(che)底顛覆(fu)或(huo)調整行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)組(zu)(zu)(zu)織(zhi)(zhi)(zhi)結(jie)(jie)構并不現實(shi)，在(zai)短期內(nei)也(ye)無(wu)法實(shi)現。那么(me)，一(yi)個(ge)可行(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)改革方(fang)向，是(shi)通過(guo)設立(li)(li)領(ling)(ling)導(dao)(dao)(dao)小組(zu)(zu)(zu)或(huo)者(zhe)秘書(shu)處(chu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)形式建(jian)構主導(dao)(dao)(dao)式跨(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協同組(zu)(zu)(zu)織(zhi)(zhi)(zhi)結(jie)(jie)構。另一(yi)方(fang)面(mian)，跨(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)協同最(zui)大(da)挑戰在(zai)于部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)分歧難(nan)以(yi)協調。當(dang)前(qian)PPP項(xiang)目(mu)(mu)管理(li)(li)實(shi)踐過(guo)程(cheng)中(zhong)，較(jiao)為常(chang)(chang)見(jian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)情況便是(shi)在(zai)同一(yi)個(ge)環(huan)節，不同部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)出現不同的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)意見(jian)。例如(ru)，財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)往往會從財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)預算或(huo)隱形債務方(fang)面(mian)提出PPP項(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)風險，表(biao)現出謹慎實(shi)施的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)態度；而(er)業(ye)務部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)往往出于行(xing)業(ye)發展或(huo)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)政(zheng)(zheng)(zheng)績(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)動機，主張通過(guo)快(kuai)速推動達成的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)式來完(wan)成PPP項(xiang)目(mu)(mu)投資。不僅如(ru)此，國家(jia)層(ceng)面(mian)對于PPP若干問(wen)題的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)認識也(ye)存在(zai)分歧，如(ru)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)對PPP項(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)支付費用責任是(shi)否構成政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債務等(deng)問(wen)題仍沒(mei)有定論(lun)，因(yin)此大(da)范圍的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機構改革尚無(wu)實(shi)踐基礎(chu)。綜上，當(dang)前(qian)通過(guo)建(jian)立(li)(li)領(ling)(ling)導(dao)(dao)(dao)小組(zu)(zu)(zu)主導(dao)(dao)(dao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)式能(neng)大(da)幅提高(gao)PPP管理(li)(li)體制(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)運行(xing)效率。

四是(shi)通(tong)(tong)過(guo)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)創(chuang)新改(gai)(gai)善跨部(bu)門(men)協同產出。跨部(bu)門(men)協同是(shi)不(bu)同部(bu)門(men)在分工基礎上(shang)建立的(de)(de)即時(shi)合作(zuo)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，主(zhu)要(yao)(yao)應對“臨(lin)(lin)時(shi)性(xing)”事務。但是(shi)PPP項(xiang)目(mu)不(bu)是(shi)一般的(de)(de)項(xiang)目(mu)，它往往投資大(da)、周期長，所以(yi)是(shi)一項(xiang)大(da)型(xing)的(de)(de)“臨(lin)(lin)時(shi)事務”，需要(yao)(yao)打破常規的(de)(de)創(chuang)新機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)才能維系(xi)(xi)跨部(bu)門(men)協同管(guan)(guan)理(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)(de)良性(xing)運轉(zhuan)。由于臨(lin)(lin)時(shi)事務通(tong)(tong)常側重結果導向，因此，PPP管(guan)(guan)理(li)改(gai)(gai)革(ge)得(de)以(yi)維系(xi)(xi)的(de)(de)一項(xiang)重要(yao)(yao)創(chuang)新機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)是(shi)減弱績效(xiao)指標與職能部(bu)門(men)考(kao)評(ping)的(de)(de)聯(lian)系(xi)(xi)，并且針對項(xiang)目(mu)過(guo)程和(he)產出分別設(she)(she)置更為精細和(he)精準(zhun)的(de)(de)績效(xiao)考(kao)核(he)指標。此外，由于PPP項(xiang)目(mu)成功的(de)(de)判斷標準(zhun)還關乎(hu)公共(gong)利益(yi)是(shi)否得(de)到保障，因此，項(xiang)目(mu)績效(xiao)考(kao)核(he)標準(zhun)除經(jing)濟指標，還應設(she)(she)置社(she)會(hui)效(xiao)益(yi)及(ji)公共(gong)價值等指標以(yi)及(ji)整體(ti)(ti)(ti)政(zheng)府視角(jiao)的(de)(de)考(kao)評(ping)指標。最(zui)后(hou)，在PPP管(guan)(guan)理(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革(ge)過(guo)程中，鼓勵綜合使用科(ke)層、市場和(he)網絡(luo)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，大(da)膽(dan)試驗機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)創(chuang)新，是(shi)PPP管(guan)(guan)理(li)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)(gai)革(ge)成功的(de)(de)有益(yi)嘗試。

05 結論與建議

中國PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)體制(zhi)雖(sui)尚未(wei)實現(xian)跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)，但(dan)已(yi)為走向協(xie)同(tong)的改革奠定了(le)良好(hao)的理(li)(li)(li)(li)念共識(shi)和(he)現(xian)實需求。本文(wen)對于(yu)中國PPP跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)體制(zhi)的形成、特征與挑(tiao)戰進行(xing)了(le)系(xi)統(tong)分(fen)析，指(zhi)出(chu)當前跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)的核心挑(tiao)戰在于(yu)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)間立(li)場不一致(zhi)、上(shang)位法缺失(shi)、實施體系(xi)不連貫(guan)、信息(xi)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)工作各自為政等。未(wei)來，PPP跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)體制(zhi)的改進建議(yi)應是樹立(li)整體政府的理(li)(li)(li)(li)念，實現(xian)科學的跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)。[26]首先，要改善(shan)跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)的啟動條件，通(tong)過(guo)(guo)制(zhi)度(du)化的方式約束和(he)激勵跨(kua)(kua)(kua)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)協(xie)同(tong)的開(kai)展；其次(ci)，要優化協(xie)同(tong)流程，通(tong)過(guo)(guo)信息(xi)化手段消除部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)(men)(men)(men)間的協(xie)同(tong)障礙(ai)；再次(ci)，要破(po)除多頭管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)弊(bi)端(duan)，通(tong)過(guo)(guo)設置領導(dao)小組的方式統(tong)籌PPP管(guan)(guan)理(li)(li)(li)(li)過(guo)(guo)程；最(zui)后，要提升協(xie)同(tong)產出(chu)，通(tong)過(guo)(guo)機制(zhi)創(chuang)新的舉措促進PPP在項(xiang)目和(he)社會兩方面的績效。

推(tui)進PPP管理體制的(de)科學化(hua)發展(zhan)，將是我(wo)(wo)國治理體系(xi)和(he)治理能(neng)力現代(dai)化(hua)的(de)重(zhong)要組成部分。PPP模式將是我(wo)(wo)國基建投融資領域(yu)的(de)重(zhong)要發展(zhan)模式，與之相配套的(de)經(jing)濟管理體制改革(ge)勢在必行。只有(you)破除當前PPP管理體制改革(ge)癥結，才(cai)能(neng)推(tui)動我(wo)(wo)國PPP模式健康可持續發展(zhan)，我(wo)(wo)國的(de)PPP項目也才(cai)能(neng)經(jing)得起(qi)持久考驗(yan)。