國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部

《關于規范實施政府和社會資本合作

新機制的指導意見》的通知

國辦(ban)函〔2023〕115號

各(ge)省、自治區(qu)、直轄市人民(min)政府，國(guo)務(wu)院(yuan)各(ge)部委、各(ge)直屬機構：

國家發(fa)展(zhan)改革委、財政部《關于規范實施(shi)政府和社會(hui)資本合作(zuo)新機制的指導意見》已經國務院同意，現轉發(fa)給你們，請認(ren)真貫徹(che)落實。

國務院(yuan)辦公(gong)廳(ting)

2023年(nian)11月3日

（此件公開(kai)發(fa)布）

關于規范實施政府和社會資本合作

新?機?制?的?指?導?意?見

國家發展改革(ge)委(wei)　財政部

政(zheng)府和社(she)會資(zi)本合(he)作(zuo)（PPP）實(shi)施(shi)近(jin)十年來，一定程度上起到了(le)改(gai)善公(gong)共服務(wu)、拉動(dong)有效投資(zi)的(de)作(zuo)用(yong)，但在實(shi)踐中也出現(xian)了(le)一些(xie)亟待解決(jue)的(de)問(wen)題。為(wei)貫徹(che)落實(shi)黨中央、國務(wu)院決(jue)策部署(shu)，進(jin)一步深化基礎設施(shi)投融資(zi)體制(zhi)改(gai)革，切實(shi)激發民間投資(zi)活(huo)力，現(xian)就(jiu)規(gui)范實(shi)施(shi)政(zheng)府和社(she)會資(zi)本合(he)作(zuo)新機制(zhi)（簡稱新機制(zhi)）提出如下指導意(yi)見。

一、準確把握新機制的總體要求

以習(xi)近平新(xin)時(shi)代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的(de)二十大(da)精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新(xin)發(fa)展(zhan)理念，加快構(gou)建(jian)新(xin)發(fa)展(zhan)格(ge)局，著(zhu)力推動(dong)高質量發(fa)展(zhan)，統籌(chou)發(fa)展(zhan)和安全，規(gui)范(fan)實施(shi)政府和社會資本合作新(xin)機(ji)制，充分發(fa)揮市場機(ji)制作用，拓寬民間(jian)投(tou)資空間(jian)，堅決遏制新(xin)增地方(fang)政府隱(yin)性債務(wu)，提高基礎(chu)設施(shi)和公用事業項目建(jian)設運營水平，確保規(gui)范(fan)發(fa)展(zhan)、陽光運行。

（一）聚焦使用者付費項目。政(zheng)府(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合作(zuo)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)應(ying)聚焦使用者付(fu)費項(xiang)目(mu)(mu)(mu)，明確收(shou)費渠道和(he)(he)方(fang)(fang)式(shi)，項(xiang)目(mu)(mu)(mu)經營(ying)收(shou)入能(neng)(neng)夠覆蓋(gai)建(jian)設(she)投(tou)資(zi)和(he)(he)運(yun)營(ying)成(cheng)(cheng)本(ben)、具備(bei)一(yi)定(ding)投(tou)資(zi)回報，不(bu)因采用政(zheng)府(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合作(zuo)模式(shi)額外新(xin)增地方(fang)(fang)財政(zheng)未來支出責任。政(zheng)府(fu)(fu)可在嚴(yan)防(fang)新(xin)增地方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)(fu)隱性債務、符合法律法規(gui)和(he)(he)有關政(zheng)策規(gui)定(ding)要求的(de)前(qian)提下，按照一(yi)視同仁的(de)原則，在項(xiang)目(mu)(mu)(mu)建(jian)設(she)期(qi)對使用者付(fu)費項(xiang)目(mu)(mu)(mu)給予政(zheng)府(fu)(fu)投(tou)資(zi)支持；政(zheng)府(fu)(fu)付(fu)費只能(neng)(neng)按規(gui)定(ding)補(bu)貼運(yun)營(ying)、不(bu)能(neng)(neng)補(bu)貼建(jian)設(she)成(cheng)(cheng)本(ben)。除(chu)此之外，不(bu)得通過(guo)可行性缺口補(bu)助、承諾保底收(shou)益率、可用性付(fu)費等任何(he)方(fang)(fang)式(shi)，使用財政(zheng)資(zi)金彌(mi)補(bu)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)建(jian)設(she)和(he)(he)運(yun)營(ying)成(cheng)(cheng)本(ben)。

（二）全部(bu)采(cai)取(qu)特許經營模式。政府和社會資(zi)本合(he)作應全部采取特許經營模式(shi)實施，根據項目(mu)實際情況(kuang)，合(he)理采用(yong)建(jian)(jian)(jian)設—運(yun)營—移(yi)交(jiao)(jiao)（BOT）、轉讓—運(yun)營—移(yi)交(jiao)(jiao)（TOT）、改建(jian)(jian)(jian)—運(yun)營—移(yi)交(jiao)(jiao)（ROT）、建(jian)(jian)(jian)設—擁有—運(yun)營—移(yi)交(jiao)(jiao)（BOOT）、設計—建(jian)(jian)(jian)設—融資(zi)—運(yun)營—移(yi)交(jiao)(jiao)（DBFOT）等具體實施方式(shi)，并在合(he)同中明確約定建(jian)(jian)(jian)設和運(yun)營期間的(de)資(zi)產權屬，清晰(xi)界定各方權責利關系。

（四）優先選擇(ze)民(min)營企業(ye)參與。要堅持初衷(zhong)、回歸本源，最大(da)程(cheng)度(du)鼓勵民營企(qi)業(ye)參與政府和社(she)會資(zi)本合作新建（含改擴建）項目(mu)，制定《支(zhi)持民營企(qi)業(ye)參與的(de)(de)特(te)許(xu)經(jing)營新建（含改擴建）項目(mu)清單（2023年版(ban)）》（以下簡稱清單，見附件(jian)）并動態(tai)調整。市場化(hua)程(cheng)度(du)較(jiao)高、公共屬性(xing)較(jiao)弱的(de)(de)項目(mu)，應由民營企(qi)業(ye)獨(du)資(zi)或控(kong)股；關系國計(ji)民生、公共屬性(xing)較(jiao)強(qiang)的(de)(de)項目(mu)，民營企(qi)業(ye)股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性(xing)強(qiang)且具有自然壟斷屬性的(de)項目(mu)，應積極創造條(tiao)件、支持民營企業參(can)與。對清單所列領域(yu)以(yi)外(wai)的(de)政(zheng)府和社會資(zi)(zi)本合(he)作(zuo)(zuo)項目(mu)，可積極鼓勵民營企業參(can)與。外(wai)商(shang)投(tou)資(zi)(zi)企業參(can)與政(zheng)府和社會資(zi)(zi)本合(he)作(zuo)(zuo)項目(mu)按照外(wai)商(shang)投(tou)資(zi)(zi)管理有關(guan)要求并參(can)照上述規(gui)定執(zhi)行。

（五）明確(que)管理責(ze)任分工。國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。

（六）穩(wen)妥(tuo)推進新機制實施。把握好工作力度、節奏，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）。

二、規范推進建設實施

（七）嚴格審核特(te)許經營方案。對擬采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制項目建設內容和規模、明確項目產出（服務）方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可委托專業咨詢機構評估，提高可行性論證質量。

（八）公平選擇(ze)特許經(jing)營者。項目實施機構應根據經批準的特許經營方案，通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者（含特許經營者聯合體，下同）。應將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，并高度關注其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經營者選擇程序。根據國家有關規定和項目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理確定特許經營期限，充分保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。

（九）規(gui)范簽訂特許(xu)經營協議。項目實施機構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務對等的基礎上簽訂特許經營協議。需成立項目公司的，項目實施機構應當與特許經營者簽訂協議，約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應明確項目實施范圍、產出（服務）質量和標準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協議變更、特許經營期限等內容，約定雙方的權利、義務和責任。

（十）嚴格履(lv)行投資管理程序(xu)。對(dui)政府采用資本金注入方式給(gei)予投資支(zhi)持的(de)特許經營項目，應按(an)照《政府投資條例》有關(guan)規(gui)定履行審(shen)(shen)批手續(xu)(xu)；對由社會資本方單獨投(tou)資的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)，應(ying)(ying)按(an)照(zhao)《企業投(tou)資項(xiang)(xiang)目(mu)核(he)(he)準(zhun)和(he)備案管(guan)理條例》有關(guan)規(gui)定履行核(he)(he)準(zhun)或(huo)備案手續(xu)(xu)。規(gui)范履行項(xiang)(xiang)目(mu)調整(zheng)程序，完(wan)成審(shen)(shen)批、核(he)(he)準(zhun)或(huo)備案手續(xu)(xu)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)如(ru)發生變更建設地(di)點、調整(zheng)主要(yao)建設內容、調整(zheng)建設標(biao)準(zhun)等(deng)重(zhong)大情形，應(ying)(ying)報請(qing)原審(shen)(shen)批、核(he)(he)準(zhun)機(ji)關(guan)重(zhong)新(xin)履行項(xiang)(xiang)目(mu)審(shen)(shen)核(he)(he)程序，必要(yao)時應(ying)(ying)重(zhong)新(xin)開展特許經營(ying)模式(shi)可行性論證和(he)特許經營(ying)方案審(shen)(shen)核(he)(he)工作。特許經營(ying)項(xiang)(xiang)目(mu)法(fa)人(ren)確定后，如(ru)與前期辦理審(shen)(shen)批、用地(di)、規(gui)劃等(deng)手續(xu)(xu)時的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)法(fa)人(ren)不(bu)一(yi)致，應(ying)(ying)依法(fa)辦理項(xiang)(xiang)目(mu)法(fa)人(ren)變更手續(xu)(xu)，項(xiang)(xiang)目(mu)實(shi)施機(ji)構(gou)應(ying)(ying)給予必要(yao)支持(chi)和(he)便利(li)。

（十一）做好項目建設實施管理。特許經營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好運營籌備。對地質條件復雜、施工風險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成后，應依法依規及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求并取得試運行或試運營許可。

三、切實加強運營監管

（十二）定期開展項目(mu)運營評價。項目實施機構應會同有關方面對項目運營情況進行監測分析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。項目實施機構應將社會公眾意見作為項目監測分析和運營評價的重要內容，加大公共監督力度，按照有關規定開展績效評價。

（十三）懲(cheng)戒違(wei)法違(wei)規(gui)和失信行為。如特許經營者存在違反法律法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成重大質量、安全事故或突發環境事件等情形，有關方面應依法依規責令限期改正并予以處罰。對提供的公共產品、公共服務不滿足特許經營協議約定標準的，特許經營者應按照協議約定承擔違約責任。依法依規將項目相關方的失信信息納入全國信用信息共享平臺。

（十(shi)四）規范開(kai)展特許經營協(xie)議變更(geng)和(he)項目(mu)移交等工(gong)作。在特許經營協議有效期內，如確需變更協議內容，協議當事人應在協商一致的基礎上依法簽訂補充協議。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好移交或退出工作，嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者。對因特許經營協議引發的各類爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。

（十(shi)五）建立常態化信息(xi)披露機制。項目實施機構應將項目建設內容、特許經營中標結果、特許經營協議主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監管平臺，及時向社會公開。特許經營者應將項目每季度運營情況、經審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開。

四、加大政策保障力度

（十六）加(jia)強組織實施。各地區要壓緊壓實主體責任，完善工作機制，精心組織實施。各有關部門要強化協同聯動，明確政策規定，加強實施監管。國家發展改革委要制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則，指導各地區按照新機制要求依法合規、穩妥有序實施政府和社會資本合作項目，并會同有關方面及時修訂完善特許經營相關制度文件，營造良好制度環境。

（十七）做好要(yao)素保障和(he)融(rong)資支持。支持在不改變項目(mu)地表原地類和使用(yong)現狀的前(qian)提(ti)(ti)下(xia)，利用(yong)地下(xia)空間進行開發(fa)建設(she)，提(ti)(ti)高土地使用(yong)效(xiao)率。支持依(yi)法依(yi)規(gui)合理調整土地規(gui)劃用(yong)途(tu)和開發(fa)強度，通過特許經營模式推動原有資產(chan)改造與轉型，提(ti)(ti)高資產(chan)利用(yong)效(xiao)率。探索分層(ceng)設(she)立(li)國有建設用地使用權，支(zhi)持項目依(yi)(yi)法(fa)依(yi)(yi)規加(jia)快(kuai)辦理前期(qi)手續(xu)。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續(xu)的原則，采用預期(qi)收益質押等(deng)方式(shi)為特許經營項目(mu)提供融(rong)資支持。積(ji)極支持符合條件(jian)的特許經營項目(mu)發行基礎設施(shi)領域不動產投資信托基金（REITs）。

（十(shi)八）支持創新項目(mu)實(shi)施方(fang)式。鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產，形成投資良性循環。

附件

支持民營企業參與的特許經營新建

（含改擴建）項目清單

（2023年(nian)版）

一、應由民營企業獨資或控股的項目

（一）環保領(ling)域

1.垃(la)圾固(gu)廢(fei)處理(li)和垃(la)圾焚燒發電項目

（二）市政領域

2.園區基(ji)礎設施(shi)項目

3.公共停車場(chang)項目

（三）物流領域

4.物(wu)流樞(shu)紐、物(wu)流園區項目

（四）農(nong)業林業領(ling)域

5.農業廢棄物(wu)資源化利用項目(mu)

6.旅游(you)農業、休閑農業基礎設施項目

7.林業生態(tai)項(xiang)目

（五）社會領域(yu)

8.體育項目

9.旅游(you)公共服務項目

二、民營企業股權占比原則上不低于35%的項目

（一）環保領域

10.污(wu)水(shui)處理項目

11.污水管網項目

（二）市政(zheng)領域

12.城鎮供(gong)水(shui)、供(gong)氣、供(gong)熱項目

（三）交(jiao)通(tong)運輸領域

13.城(cheng)際鐵路(lu)(lu)(lu)、資源開(kai)發性鐵路(lu)(lu)(lu)和支線鐵路(lu)(lu)(lu)，鐵路(lu)(lu)(lu)客貨運輸(shu)商業類、延伸類業務項目

14.收費公(gong)(gong)路項(xiang)目（不含投資規模大、建設難度高(gao)的收費公(gong)(gong)路項(xiang)目）

15.低運(yun)量軌道交通項(xiang)目

（四）物流領域

16.機(ji)場貨運處(chu)理設施項目

17.國家(jia)物流樞紐、國家(jia)骨干冷鏈物流基地項目

（五）水利領域

18.具有發電功能的(de)小型水利(li)項(xiang)目(mu)

（六）新型基礎設施(shi)領(ling)域

19.智慧(hui)(hui)城市、智慧(hui)(hui)交通、智慧(hui)(hui)農業、智慧(hui)(hui)能(neng)源(yuan)項目(mu)

20.數據中心項目

21.人工(gong)智能(neng)算(suan)力基礎設施項目

22.民用空間基礎設(she)施(shi)項目(mu)

三、積極創造條件、支持民營企業參與的項目

（一）交通運輸領域

23.列入中長期鐵路網(wang)規劃(hua)、國家批準(zhun)的(de)專(zhuan)項規劃(hua)和區域規劃(hua)的(de)鐵路項目

24.投資規模大、建設難度高(gao)的收費公(gong)路等項(xiang)目

25.城(cheng)市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目

26.民用運輸機場項(xiang)目

（二）能源(yuan)領域

27.農村電網改造升級(ji)項目(mu)

28.油氣管網主(zhu)干(gan)線(xian)或支線(xian)項目(mu)

29.石油、天然氣儲備(bei)設施項目

（三(san)）水利領域

30.具有發電功(gong)能的大中型水利項目